III SA/Gd 576/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: WSA Alina Dominiak WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody z dnia 6 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę. Starosta [...], decyzją z dnia 26 sierpnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. orzekł o utracie przez A. O. statusu osoby bezrobotnej z dniem 18 sierpnia 2010 r. na okres trzech miesięcy. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona nie stawiła się na wyznaczoną wizytę w powiatowym urzędzie pracy i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W odwołaniu od tej decyzji A. O. zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na braku uzasadnienia faktycznego. W ocenie odwołującego, nie można mu postawić zarzutu nie powiadomienia w okresie 7 dni o przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy, bowiem uczynił to telefonicznie w dniu 18 sierpnia 2010 r. oraz w piśmie złożonym w urzędzie pracy dniu 24 sierpnia 2010 r. Jego zdaniem, użyte przez ustawodawcę sformułowanie "uzasadniona przyczyna" jest zwrotem niedookreślonym i nie ma zamkniętego katalogu przyczyn, które za takie można by uznać. Organ powinien je ustalać w oparciu o konkretny stan faktyczny. Odwołujący prosił o przesunięcie terminu stawiennictwa w urzędzie na dzień następny, lecz z rozmowy telefonicznej z pracownikiem urzędu pracy wywnioskował, że zostanie pozbawiony statusu bezrobotnego. Postanowił więc zostać w [...], gdzie miał się spotkać z ewentualnymi pracodawcami. Wojewoda [...] decyzją z 6 października 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust.3 i 4 pkt 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że o tym, czy przyczyna niestawiennictwa w urzędzie pracy jest uzasadniona nie decyduje bezrobotny, lecz organ zatrudnienia na podstawie obowiązujących przepisów. Z akt sprawy nie wynika, czy faktycznie odwołujący powiadomił telefonicznie o przyczynie niestawiennictwa w urzędzie pracy. Okoliczność ta nie ma zresztą znaczenia prawnego w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. Wśród form składania przez stronę podań, wyjaśnień do organu administracji publicznej, nie ma możliwości dokonywania tych czynności w formie telefonicznego kontaktu. Odnosząc się do przyczyn niestawiennictwa, podanych w piśmie odwołującego z dnia 24 sierpnia 2010 r. organ odwoławczy argumentował, iż okoliczność poszukiwania pracy, (której strona nie udowodniła) nie może usprawiedliwiać niestawiennictwa w urzędzie pracy. Aby posiadać status bezrobotnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, trzeba spełnić szereg wymogów. Jednym z nich jest gotowość do podjęcia pracy. Poszukiwanie pracy przez bezrobotnego we własnym zakresie jest okolicznością pozytywną, jednak nie stanowi ona usprawiedliwionej przyczyny niewypełnienia ustawowego obowiązku stawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Odwołujący nie potwierdził żadnym dowodem niemożności powrotu z [...] w czasie umożliwiającym stawiennictwo w urzędzie pracy w dniu 18 sierpnia 2010 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Wojewoda przyznał, że uzasadnienie faktyczne decyzji organu I instancji jest bardzo lakoniczne i nie spełnia wszystkich wymogów, jakie stawia art. 107 § 3 k.p.a., jednakże uchybienie to nie skutkowało koniecznością jej uchylenia, wobec trafności rozstrzygnięcia podjętego przez Starostę [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję A. O. zarzucił, iż orzekając w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił przepisu art. 14 § 2 k.p.a., umożliwiającego załatwienie sprawy ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Skarżący podaje, że informował pracownicę urzędu pracy o swoim niestawiennictwie w dniu 18 sierpnia 2010 r. i prosił o przełożenie terminu na dzień następny. Z tej okoliczności wywiódł, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 63 k.p.a. Następnie skarżący zakwestionował wywody organu odwoławczego, co do znaczenia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ponadto stwierdził, że nie żądano od niego żadnych dowodów uzasadniających przyczynę niestawiennictwa w urzędzie pracy. Tymczasem to na organie administracji spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia. Końcowo, skarżący podał, że w dniu 18 sierpnia 2010 r. opóźnienie w rozmowach o pracę wynikło "z winy" jego rozmówcy, którego spotkały niespodziewane, obiektywne przeszkody, związane z prowadzoną działalnością. W ocenie skarżącego, miały one bezpośredni wpływ na niestawiennictwo w urzędzie pracy. Biorąc pod uwagę treść rozmowy telefonicznej, skarżący postanowił pozostać w [...] i przeprowadzić kolejne rozmowy. Informacje udzielone drogą telefoniczną skarżący zawarł w piśmie wyjaśniającym, wypełniając tym samym wymóg z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta – w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia więc uwzględnienie skargi także z takich powodów, których nie podniesiono w podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a które skutkują wadliwością decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, iż przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i rynkach pracy, zgodnie z którym starosta pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze, należy przede wszystkim przypomnieć, że stosownie do art. 2 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy, bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasy pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (z wyjątkiem osób niepełnosprawnych), zarejestrowana w urzędzie pracy, jeżeli odpowiada pozostałym warunkom wymienionym w ustawie. Z przytoczonej definicji legalnej bezrobotnego wynika, że samo pozostawanie bez pracy nie determinuje jeszcze przynależności do grupy bezrobotnych w rozumieniu ustawy. Niezbędne jest bowiem także, aby dana osoba była zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Skoro podstawowym elementem definicji bezrobotnego jest gotowość do podjęcia zatrudnienia, to bezrobotny musi być pod tym względem w pełni dyspozycyjny. W celu weryfikacji tej dyspozycyjności nałożono na bezrobotnego obowiązek zgłaszania się do właściwego urzędu pracy. Potwierdzenie gotowości do podjęcia pracy oraz uzyskanie informacji o możliwości zatrudnienia i szkolenia może przy tym następować nie w terminach dogodnych i ustalonych przez samego bezrobotnego, ale wyznaczonych przez organ zatrudnienia, co wprost wynika z art. 33 ust. 3 ustawy. Niedopełnienie tego obowiązku rodzi skutki przewidziane w art. 33 ust.4 pkt 4 ustawy. Przepis ten określa w tym zakresie dwa warunki, które musza być spełnione łącznie, tj. bezrobotny musi usprawiedliwić niestawiennictwo w wyznaczonym przez urząd pracy terminie przez wskazanie uzasadnionej przyczyny i takie usprawiedliwienie winno nastąpić w ciągu 7 dni od wyznaczonego terminu zgłoszenia się w urzędzie pracy. Ignorowanie tych dyscyplinujących wymogów naraża bezrobotnego na obligatoryjne sankcje. Brzmienie powołanego przepisu jest bowiem kategoryczne i nie nasuwa wątpliwości, że w przypadku niespełnienia przewidzianych w nim przesłanek organ ma obowiązek podjąć decyzję o pozbawieniu statusu bezrobotnego. Art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy nie odwołuje się do jakichkolwiek wyjaśnień co do przyczyny absencji w urzędzie pracy. Możliwość usprawiedliwienia niestawiennictwa, ustawodawca jednoznacznie łączy bowiem z obowiązkiem wykazania uzasadnionej przyczyny niezgłoszenia się do organu zatrudnienia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie zgłosił się do urzędu w wyznaczonym terminie stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia tj. 18 sierpnia 2010 r. Problemem spornym była natomiast kwestia czy przytoczone przez skarżącego okoliczności można było potraktować jako uzasadnione przyczyny jego absencji w urzędzie pracy. Zwrot "uzasadniona przyczyna" jest pojęciem niedookreślonym, którego ostateczną treść musi ustalić organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że w orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r. I OSK 508/08, publ. Baza orzeczeń sądów administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Do stanu hipotetycznego zapisanego w przepisie art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy zaliczyć zdarzenia nagłe, których bezrobotny nie mógł przewidzieć. Nie sposób zaliczyć do nich wyjazdu skarżącego nawet, jeżeli jego celem jest - jak podawał w toku postępowania - spotkanie z przedstawicielem firmy zainteresowanej jego zatrudnieniem. Planowany wyjazd nie jest bowiem zdarzeniem nagłym. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż skarżący nie potwierdził żadnym dowodem niemożności powrotu z [...] w czasie umożliwiającym stawiennictwo w urzędzie pracy w dniu 18 sierpnia 2010 r. W ocenie Sądu, osoba bezrobotna w rozumieniu ustawy musi liczyć się z obowiązkami, wiążącymi się z faktem posiadania takiego statusu i tak zorganizować swoje sprawy osobiste, aby mogła wywiązać się z powinności przewidzianej w art. 33 ust. 3 ustawy. Zatem brak staranności bezrobotnego nie może stanowić uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy celem potwierdzenia w wyznaczonym terminie gotowości do podjęcia zatrudnienia oraz uzyskania informacji o możliwości zatrudnienia i szkolenia. Zaniedbanie tego obowiązku z przyczyn, które nie mogą być zakwalifikowane do uzasadnionych, obliguje organ do pozbawienia bezrobotnego statusu bezrobotnego na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jako niezrozumiały należy ocenić zarzut nieuwzględnienia przez organ przepisu art. 14 § 2 k.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było bowiem rozstrzygnięcie o utracie statusu osoby bezrobotnej na okres trzech miesięcy w związku z zaistnieniem okoliczności określonych w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jak wynika z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a cyt. ustawy, następuje ono w formie decyzji, którą organ jest zobowiązany doręczyć stronie na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 109 § 1 k.p.a.). Natomiast przewidziana w art. 109 § 2 k.p.a. możliwość ustnego ogłoszenia decyzji stronie dotyczy jedynie sytuacji wskazanej w art. 14 § 2 k.p.a., to jest gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Uszło uwadze skarżącego, że w świetle powołanych przepisów, organ może zastosować tę formę tylko wówczas, gdy stanowiska organu i strony są zgodne. Natomiast w razie rozbieżności stanowisk - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną zgodnie z przepisami k.p.a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, iż to na organie administracji spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia. Nie można jednak tracić przy tym z pola widzenia obowiązków bezrobotnego, w tym wynikającego z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wykazania w siedmiodniowym terminie uzasadnionej przyczyny niezgłoszenia się do organu zatrudnienia. Uznawszy zatem, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.