III SA/Gd 578/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia 1 grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia po wznowieniu postępowania wydania z naruszeniem prawa decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną, utracie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 grudnia 2009 roku Wojewoda [...], powołując przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art.145 § 1 pkt 5, art.151 § 2, oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz.1001 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania T. O. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 listopada 2009 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzje własne tego organu ( tj. Prezydenta Miasta [...]) z dni : 4.02.2004 r., 29.04.2004 r., i 7.07.2004 r., o wskazanych numerach, wydane zostały z naruszeniem prawa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje: T. O. w dniu 26..01.2004 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 26.04.2004 r. Podczas rejestracji strona oświadczyła, że nie prowadzi działalności gospodarczej ani jej nie zawiesiła. W dniu 26.10.2009 roku Urząd Pracy powziął wiadomość, że T. O. w dniu 1.09.1992 roku rozpoczął działalność gospodarczą, której do dnia rejestracji w Urzędzie Pracy nie wyrejestrował. Informacja była przyczyną wznowienia postępowania w przedmiocie zarejestrowania się strony jako osoby bezrobotnej w dniu 26.01.2004 roku, albowiem była to nowa, istotna okoliczność faktyczna, nieznana organowi, który wydał decyzje o przyznaniu stronie statusu osoby bezrobotnej i przyznania prawa do zasiłku. W wyniku dokonanych ustaleń organ I instancji podjął wyżej opisaną decyzję, od której odwołał się zainteresowany. Organ odwoławczy podniósł, iż bezrobotnym – w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit.f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest osoba nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie / .../ zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Organ odwoławczy, mając na uwadze treść art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zawierającego definicję osoby bezrobotnej, stwierdził, ze w chwili rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] T. O. nie spełniał warunków do uznania strony za osobę bezrobotną. W szczególności z przepisu wynika, że podjęcie pozarolniczej działalności i jej nie wyrejestrowanie, stanowi negatywną przesłankę uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Bezsporne jest, że w czasie rejestracji w 2004 roku strona miała zarejestrowaną działalność gospodarczą, a w toku postępowania nie udowodniła, że działalności tej nie podjęła, zatem decyzja organu I instancji po wznowieniu postępowania jest prawidłowa. Ponieważ od czasu wydania decyzji o przyznaniu statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych upłynęło ponad 5 lat stwierdzono, ze decyzje wydane zastały z naruszeniem prawa ( art.151 § 2 kpa). Inne okoliczności podnoszone w odwołaniu nie mają prawnego znaczenia w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. O. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 2.ust.1 pkt.2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności pominięcie, że według tego przepisu osobą bezrobotną może być również osoba, która nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, co było i jest spełnione w przypadku skarżącego w czasie rejestrowania się w Urzędzie Pracy. Skarżący rozpoczął działalność gospodarczą w dniu 1 września 1992 roku, a zakończył ją definitywnie w dniu 31 sierpnia 1999 roku. Powiadomił o tym ZUS i Urząd Skarbowy i pozostawał w przekonaniu, że spełnił wszelkie warunki dla uzyskania statusu osoby bezrobotnej, tym bardziej, ze w czasie prowadzenia działalności gospodarczej i jej zakończenia korzystał z fachowej pomocy biura rachunkowego, którego właścicielkę, doradcę podatkowego, wnosi o przesłuchanie w charakterze świadka. Nadto skarżący podniósł, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dokonany w 1992 roku uległ przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie jest zasadna. Kontrolowana decyzja organu I instancji wydana została w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Ponieważ instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, owa wadliwość musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. O ile w postępowaniu zwykłym głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego sprawy administracyjnej, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Powołany, wśród innych, jako podstawa prawna zaskarżonych decyzji przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie wznawia się zatem postępowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; po trzecie, okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Organy administracji obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że wskazane wyżej przesłanki wznowienia zaistniały w sprawie. Po wydaniu przez organ I instancji decyzji ostatecznych w przedmiocie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych zostały ujawnione nowe okoliczności faktyczne wskazujące na brak podstaw do uznania skarżącego za bezrobotnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 14.12.1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( j. t Dz. U. z 2001 r., Nr 6 poz.56 ze zm., obowiązującej w czasie rejestracji w 2004 roku). W związku z zarejestrowaniem przez stronę w dniu 1 września 1992 roku rozpoczęcia działalności gospodarczej okazało się bowiem, że skarżący prowadził działalność gospodarczą, która została wyrejestrowana dopiero w dniu 14 .10. 2009 roku z dniem 13.10.2009 roku. Okoliczność ta została potwierdzona dowodami w postaci decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 października 2009 r. w przedmiocie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej z dniem 13.10.2009r. wpisu dokonanego w dniu 1.09.1992r. pod nr [...] ( w aktach adm.) Ujawnione okoliczności były nowymi i miały istotne znaczenie dla sprawy z tego względu, że niezbędną przesłanką do nabycia i posiadania prawa do uznania za osobę bezrobotną i pobranych przez skarżącego świadczeń określonych w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ( wcześniej – ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu) jest legitymowanie się statusem bezrobotnego, a zatem spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy z 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W myśl powołanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku – bezrobotny - oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, nie zatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie, z zastrzeżeniem lit. g), nie uczącą się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy, jeżeli: f) nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego. Ujawnione okoliczności istniały w dniu wydania decyzji organu I instancji z dni 26.01.2004 r., 26.04.2004 r. i 7.07.2004 r. i nie były mu znane w datach rejestracji skarżącego jako bezrobotnego. W dniu 16 grudnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę o sygnaturze akt OPS 5/96 (ONSA z 1997 r., z. 2, poz. 47), zgodnie z którą "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Dz. U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211 ze zm.). W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano m.in., że istotą definicji bezrobotnego jest założenie, iż chodzi o osobę, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. Już samo sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła tej działalności, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Pomimo wejścia w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz.1001 ze zm.) pogląd wyrażony w tej uchwale w pełni podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie. Tak więc, mając niewyrejestrowaną działalność gospodarczą, skarżący nie mógł uzyskać statusu bezrobotnego nawet w sytuacji zawieszenia czy zaprzestania wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej. Podniesione w skardze okoliczności nie mają najmniejszego wpływu na treść i wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanych ustaw z dni 14 grudnia 1994 roku i 20 kwietnia 2004 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sformułowanie omawianych przepisów wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła tej działalności, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania. Omawiany przepis stwarza domniemanie, że osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą. Jest to oczywiście domniemanie wzruszalne. Niemniej jednak warunkiem wstępnym, stwarzającym możliwość jego obalenia jest uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji. Jeżeli zatem w okresie w którym posiadał status bezrobotnego, a także pobierał zasiłek dla bezrobotnych skarżący nie dokonał wykreślenia uzyskanego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, to powołany przepis czyni pozbawionymi znaczenia prawnego wszelkie podjęte przez skarżącego próby wykazania, że nie prowadził żadnej działalności gospodarczej w okresie, w którym posiadał status bezrobotnego. Nie można zatem uznać za prawidłowy sposób interpretacji przepisu art.2 ust. 1 pkt. 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przedstawiany przez skarżącego w skardze i następujących po niej pismach procesowych. Przepis ten zawiera alternatywę rozłączną, zatem spełnienie nawet jednego z dwóch warunków określonych w przepisie powoduje niemożność uznania danej osoby za osobę bezrobotną w rozumieniu przepisów ustawy. Na ocenę zgodności z prawem kontrolowanych decyzji nie mogą również wpłynąć inne podniesione przez skarżącego zarzuty. Przesłuchiwania świadków w toku postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi nie przewidują przepisy wskazywanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, normującej postępowanie przed tymi sądami. Z przedstawionych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji.