III SA/Gd 578/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 19 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 19 października 2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia 19 października 2011 r., nr [...] Burmistrz na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odmówił J. R. umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (zasiłku pielęgnacyjnego) w wysokości 5.922 zł "plus odsetki". W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r. Burmistrz zobowiązał J. R. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres 1 kwietnia 2006 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. w wysokości 5.922 zł wraz z odsetkami. Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 czerwca 2011 r. orzekło o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i ustaliło, że kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłacone J. R. w okresie od 1 kwietnia 2006 r. do 30 czerwca 2009 r., w łącznej wysokości 5.922 zł, stanowiły nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. J. R. wystąpił o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych powołując się na sytuację rodzinną - zdrowotną i materialną. Podniósł, że zwrot przedmiotowej kwoty stanowi nadmierne obciążenie finansowe i godzi w podstawy egzystencji rodziny. Podkreślił, że większą część dochodów pochłaniają koszty leczenia, w tym dojazdy na badania, wizyty lekarskie i zakup lekarstw. W trakcie postępowania organ ustalił, że J. R. wraz z żoną utrzymują się z emerytury w łącznej wysokości 2.280,28 zł miesięcznie, natomiast ich wydatki wynoszą: czynsz - 483 zł miesięcznie, energia elektryczna - 260,90 zł (za dwa miesiące), gaz - 195,80 zł (nie określono za jaki okres), składki [...] 200,40 (opłata kwartalna), leki - 403,22 zł (za dwa miesiące). Analizując sytuację rodzinną strony organ uznał, że nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji wskazując na jej lakoniczność. Podkreśliła, że jest osobą w podeszłym wieku (81 lat), nie ma oszczędności ani możliwości zaciągnięcia kredytu. Obecnie wszelkie dochody pochłaniają bieżące wydatki. Ponadto organ mógł z urzędu rozważyć inne możliwości przewidziane prawem jak np. umorzenie częściowe należności, rozłożenie na raty, czy odroczenie terminu płatności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 czerwca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przywołał treść przepisu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że decyzja wydana w tym trybie ma charakter uznaniowy. Zdaniem organu odwoławczego, szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, należy odczytać jako powinność ustalenia składu osobowego rodziny osoby ubiegającej się o zastosowanie którejkolwiek z ulg, sytuacji materialnej tych osób (przede wszystkim wysokości bieżących dochodów), jak również, czy wiążą się z tymi osobami jakieś szczególne sytuacje lub zdarzenia (np. klęska żywiołowa). Organ pierwszej instancji dysponował materiałem dowodowym, na który składały się: przekazy pocztowe dokumentujące wysokość świadczeń emerytalnych J. R. i jego żony – I. R., dokumentacja medyczna dotycząca ich stanu zdrowia, faktury i rachunki dokumentujące zakupy lekarstw, rachunki za energię elektryczną gaz i mieszkanie. W ocenie organu odwoławczego, Burmistrz poczynił szczegółowe ustalenia faktyczne w wymaganym zakresie, jak również właściwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Podkreślił, że sytuacja materialna i dochodowa rodziny nie może być uznana za szczególnie uzasadnianą okoliczność dotyczącą sytuacji rodziny, bowiem dochód na osobę w rodzinie (netto) wynosi 1.140,14 zł, co znacznie przekracza swoiste minimum socjalne wyznaczone przepisem art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (351 zł). Podobnie jeżeli chodzi o sytuację zdrowotną rodziny, to organ odwoławczy wskazał, że dochód na osobę w rodzinie (netto) wyraźnie przekracza inną kategorię o charakterze socjalnym, tj. wysokość najniższej emerytury, która - stosownie do art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - wynosi 799,18 zł. Należy uznać, że dochód na osobę w rodzinie zapewnia pokrycie wydatków na zdrowie. Skoro w niniejszej sprawie nie występują szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, a przy tym wniosek strony zawierał żądanie umorzenia, to w sentencji rozstrzygnięcia należało odnieść się jedynie do kwestii umorzenia należności. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Przytoczony przepis ma charakter techniczno-informacyjny, a obowiązek zwrotu odsetek wynika z mocy prawa. Opisana wyżej decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący przytoczył treść ww. regulacji i stwierdził, że organy nie dotrzymały terminów rozpatrzenia sprawy. Zaznaczył, że postępowanie przed organem pierwszej instancji trwało ponad dwa miesiące a postępowanie odwoławcze ponad 7 miesięcy. Nadto nie otrzymał on żadnych informacji na temat przyczyn opóźnień. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć zasadniczo nie z przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 czerwca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 19 października 2011 r., którą odmówiono "umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (zasiłku pielęgnacyjnego) w wysokości 5.922 zł plus odsetki". Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy organ właściwy, który wydał decyzje w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia należało więc odpowiedzieć na pytanie: czy w niniejszej sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny skarżącego? Niewątpliwie udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie wymagało dokonania przez organ szczegółowej analizy i oceny sytuacji dotyczącej rodziny skarżącego w kontekście istnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności. Należy tu podkreślić, że decyzja oparta na art. 30 ust. 9 ustawy, aczkolwiek ma charakter uznaniowy (na co trafnie wskazał organ odwoławczy), to nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. W konsekwencji też prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu jej okoliczności, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.). Takiej szczegółowej analizy i oceny sytuacji rodziny skarżącego organy obu instancji nie dokonały. Organy obu instancji nie wzięły bowiem pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy - art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, obejmują również - wiek i stan zdrowia - skarżącego i jego małżonki. Poza sporem było, że skarżący i jego żona mają odpowiednio 80 i 81 lat. Zatem są osobami w bardzo podeszłym wieku. Są też niewątpliwie osobami schorowanymi. W wykonaniu zobowiązania nałożonego przez organ pierwszej instancji, skarżący przedłożył m.in. kopie zaświadczeń lekarskich z dnia 10 października 2011 r. o swoim stanie zdrowia oraz stanie zdrowia małżonki. Z ich treści wynika m.in., że skarżący ma zespół zawrotowy i zaniki pamięci na tle niewydolności krążenia mózgowo-podstawnego, a jego żona nie jest zdolna do samodzielnego funkcjonowania, wymaga opieki stałej i wielolekowej terapii farmakologicznej. Żadne z tych zaświadczeń lekarskich nie było przedmiotem analizy organów. Podobnie, jak pozostałe przedłożone kserokopie dokumentów, dotyczące stanu zdrowia skarżącego i jego żony, w tym historie chorób, karty informacyjne leczenia szpitalnego czy z oddziału ratunkowego. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie skarżący i jego małżonka utrzymują się z emerytur i nie mają szans na poprawę swojej sytuacji materialnej. Z ustaleń poczynionych przez organ, nie wynika, aby posiadali inne źródła dochodu lub oszczędności. Z upływem zaś czasu miesięczne wydatki rodziny będą wzrastać, z uwagi choćby na koszty zakupu lekarstw czy stan zdrowia, który wraz z upływem czasu nie będzie stawał się lepszy. Powyższe okoliczności powodują, w ocenie Sądu, konieczność innej oceny możliwości spłaty obciążeń finansowych skarżącego niż gdyby to dotyczyło osoby zdrowej, młodej i zdolnej do pracy, a więc mającej szansę na poprawienie swojej sytuacji. W swojej decyzji organ pierwszej instancji oparł się tylko na porównaniu dochodów uzyskiwanych przez skarżącego i jego małżonkę z miesięcznymi stałymi wydatkami związanymi z utrzymaniem mieszkania i zakupem lekarstw. Organ ten nie odniósł się do ich wieku ani stanu zdrowia. Natomiast organ odwoławczy podniósł również, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekracza minimum socjalne wyznaczone ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tj. "kryterium dochodowe na osobę w rodzinie". W odniesieniu zaś do sytuacji zdrowotnej organ odwoławczy wskazał na przekroczenie innej kategorii socjalnej, a mianowicie "wysokości najniższej emerytury" określonej w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co zapewnia ponoszenie wydatków na zdrowie. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na wiek i stan zdrowia skarżącego oraz jego małżonki, uzyskiwanie dochodów przekraczających tzw. kryterium dochodowe lub inną kategorię socjalną, nie może automatycznie wykluczać możliwości umorzenia nienależnie pobranych świadczeń w całości lub chociażby w części. Należy tu wskazać, że suma faktur wystawionych za leki w październiku 2011 r. wyniosła 236,78 zł, co z kwotą 227,80 zł wynikającą ze specyfikacji sprzedaży leków z dnia 10 października 2011 r. wynosi kwotę 464,58 zł. W konsekwencji powyższych rozważań należy uznać, że organy obu instancji nie wypełniły obowiązku wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i ich rozważenia, a tym samym dokonana ocena istnienia szczególnych okoliczności jest niepełna. Należy również zauważyć, że wniosek o umorzenie został złożony przez skarżącego w związku z zapadłą w dniu 14 czerwca 2011 r. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W jej punkcie pierwszym uchylono zaskarżoną decyzję w całości (tj. decyzję, w której organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych), zaś w punkcie drugim ustalono, że kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłacone skarżącemu w okresie - 1 kwietnia 2006 r. - 30 czerwca 2009 r. w łącznej wysokości 5.922 zł, stanowiły nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Decyzja ta (co wynika jednoznacznie z treści rozstrzygnięcia) nie nakładała na skarżącego obowiązku zwrotu pobranych nienależnie świadczeń. Ustala, tylko że świadczenia są nienależnie pobrane. Organ w jej uzasadnieniu podniósł, że w sentencji rozstrzygnięcia nie należy dodatkowo ustalać obowiązku zwrotu, gdyż wynika on z mocy prawa. Stanowiska tego nie można podzielić. Samo ustalenie, że określone świadczenia stanowiły świadczenia nienależnie pobrane nie jest bowiem równoznaczne z nałożeniem obowiązku ich zwrotu. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2010 r., w sprawie sygn. akt I OSK 619/10 (dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). dopiero "gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot". Przy czym stanowisko to dotyczyło możliwości orzekania o tych sprawach równocześnie czyli w tej samej decyzji. Nie przesądzając jednak ostatecznie tej kwestii, to w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że ustalenie świadczenia za nienależnie pobrane nie jest tożsame z zobowiązaniem do jego zwrotu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r. w sprawie sygn. akt II Sa/Bk 231/2009, LexPolonica nr 2427571 - "Dopiero z momentem uzyskania przez decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń i żądaniu jej zwrotu waloru ostateczności, świadczenie staje się wymagalne i organ, który wydał decyzję o nienależnie pobranych świadczeniach rodzinnych może zastosować uprawnienia przewidziane w art. 30 ust. 9 ustawy". Tu można dodać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji kasacyjnej z dnia 25 maja 2010 r., podnosiło również - "Tak więc wydanie rozstrzygnięcia o ustaleniu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych musi być poprzedzone rozstrzygnięciem obejmującym ustalenie, że określone świadczenia rodzinne są nienależnie pobrane..." (vide: - k 15 akt administracyjnych). Zatem dopiero ostateczne rozstrzygnięcie o obowiązku zwrotu nienależenie pobranych świadczeń może uprawniać podmiot zobowiązany do domagania się m.in. umorzenia w całości lub części kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Przy czym treść nałożonego obowiązku musi zostać dokładnie określona przez organ. Rozstrzygnięcie zaś o zwrocie powinno spełniać wymagania przewidziane w przepisie art. 30 ust. 8 ustawy. Zgodnie z tym przepisem ustawy kwoty świadczeń, o których mowa w ustępie 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez właściwy organ. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Określenie obowiązku ciążącego na podmiocie zobowiązanym poprzez wskazanie kwoty świadczeń łącznie z ustawowymi odsetkami (art. 30 ust. 8 ustawy) koreluje z uprawnieniem podmiotu zobowiązanego do domagania się umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty (art. 30 ust. 9 ustawy). Dlatego nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego o wyłącznie techniczno-informacyjnym charakterze przepisu art. 30 ust. 8 ustawy. Tym bardziej że kwoty świadczeń łącznie z odsetkami stanowią treść ciążącego na stronie zobowiązania. Niewątpliwie, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, w tym przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego organ ponowie rozpatrujący sprawę będzie zobowiązany uwzględnić przedstawioną powyższej ocenę prawną. Przede wszystkim organ rozważy czy na skarżącego został ostatecznie nałożony obowiązek zwrotu pobranych świadczeń i w jakim zakresie. Następnie zaś dokona oceny istnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności, mając na uwadze wiek i stan zdrowia skarżącego i jego żony. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.