III SA/Gd 58/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla ( spr. ) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę [...] z dnia 3 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz określenia zasad usytuowania na terenie Gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. stwierdza nieważność § 1 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz [...] kwotę 240 ( dwieście czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy w dniu 3 sierpnia 2011 r. wydała uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży oraz określenia zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaż i podawania napojów alkoholowych. W § 1 ustalono ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na liczbę 50. W § 2 uchwały ustalono ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na liczbę 20. W § 3 określono zasady usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały. W § 4 wskazano, iż traci moc uchwała Nr V/26/2003 Rady Gminy Szemud z dnia 25 lutego 2003 r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Szemud miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalania ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży oraz uchwała nr XLII/392/2009 Rady Gminy Szemud z dnia 10 grudnia 2009 r. w sprawie zmiany Uchwały nr V/26/2003 z dnia 25 lutego 2003 r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Szemud miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz ustalania ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży. W § 5 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Przepis § 1 załącznika do uchwały stanowi, że: 1.Punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5 % oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży mogą być usytuowane – z zastrzeżeniem ust. 3 – w restauracjach i pozostałych placówkach gastronomicznych w rozumieniu przepisów Polskiej Klasyfikacji Działalności. 2. Punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych o zawartości alkoholu poniżej 4,5 % oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży mogą być usytuowane w placówkach wymienionych w ust. 1, a także w piwiarniach, barach piwnych i pubach. 3. W placówkach gastronomicznych, przygotowujących i podających napoje, prowadzących pozostałą działalność rozrywkową i/lub rekreacyjną mogą być usytuowane wyłącznie punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych o zawartości alkoholu poniżej 4,5 % oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. § 2 załącznika wskazuje, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane na terenie plaż i kąpielisk. W § 3 określono, iż sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających więcej niż 4,5 % alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych tj. na placach wyznaczonych i oznakowanych przez organizatora imprezy. W § 4 określono, że w przypadkach nieokreślonych w niniejszych "Zasadach ..." stosuje się przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewoda wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: - § 1 załącznika - ze względu na istotne naruszenie prawa polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi udzielonego przez ustawodawcę radzie gminy, - § 3 załącznika - ze względu na istotne naruszenie prawa polegające na niedozwolonej modyfikacji ustawowej normy prawnej wyrażonej w art. 14 ust. 5 cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W uzasadnieniu skargi wskazano, że powołana w uchwale podstawa prawna, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 2 i art. 14 ust.6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm. - w uchwale wskazany został nieaktualny już numer Dziennika Ustaw, w którym opublikowano tekst jednolity), nie stanowią podstawy prawnej do ustanowienia norm, które zostały sformułowane w § 1 załącznika do uchwały i nadto w § 3 załącznika uchwała zawiera powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych. Organ wyjaśnił, iż wskazany w podstawie prawnej uchwały art. 12 ust. 2 cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnia radę gminy do ustalenia w drodze uchwały zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z treścią § 3 uchwały, zasady usytuowania i podawania napojów alkoholowych określone zostały w załączniku do tej uchwały. W ocenie organu z analizy treści załącznika wynika, że jego § 1 zawiera postanowienia, które przekraczają zakres upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bowiem wskazują rodzaje placówek gastronomicznych, w których mają być sprzedawane i podawane określone kategorie napojów alkoholowych ( np. w punkcie 2: napoje alkoholowe o zawartości alkoholu poniżej 4,5% oraz piwo przeznaczone do spożycia w miejscu sprzedaży - w placówkach gastronomicznych w rozumieniu przepisów PKD oraz w piwiarniach, barach piwnych i pubach, a punkcie 3: "w placówkach gastronomicznych, przygotowujących i podających napoje, prowadzących pozostałą działalność rozrywkową i/ lub rekreacyjną" ). Zdaniem organu § 3 załącznika do uchwały jest niezgodny z zasadami techniki prawodawczej, gdyż zawiera postanowienia powtarzające i częściowo modyfikujące przepisy ustawy, które określone są w art. 14 ust.5 cyt. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - czym narusza § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dn. 20.06.2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U Nr 100, poz.908 ). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o odrzucenie skargi, a w przypadku nie uwzględnienia zarzutu, iż stroną przeciwną winna być Gmina, a nie jak błędnie wskazał Wojewoda Rada Gminy o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że stronami postępowania sądowo-administarcyjnego, wszczętego wskutek wniesienia skargi w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są gmina oraz organ nadzoru. Nie jest natomiast stroną tego postępowania rada gminy. W dalszej części wskazano, że Wojewoda uchybił dyspozycji art. 91 ustawy o samorządzie gminnym albowiem nie orzekł w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem Gminy organowi nadzorczemu upłynął 30 dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały, który jest terminem materialno-prawnym. Nadto brak publikacji uchwały oraz brak rozstrzygnięcia nadzorczego i zaskarżenie uchwały po upływie 6 miesięcy powodują dla strony przeciwnej niepewność w zakresie obowiązującego prawa miejscowego, co ma istotne znaczenie w zakresie rozstrzygania spraw indywidualnych. W ocenie organu rada nie wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej wskazanej w art. 12 ust. 2 u. alk. i art. 14 u. alk.. Uchwała ustala ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i w miejscu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Dookreślenie zaś definicji miejsc w których mogą być usytuowane punkty sprzedaży alkoholu nastąpiło zgodnie z zaleceniami PARPA i programem profilaktyki i przeciwdziałania uzależnieniom, uchwalanym corocznie przez Radę Gminy. Zdaniem organu nie można zakresu umocowania uchwałodawczego Rady Gminy w przedmiocie regulacji określonej w art. 12 ust. 1 i ust. 2 (wskazania liczby punktów sprzedaży i zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych) wykładać z pominięciem ust. 4 u. alk. i art. 2 u. alk. nakładającej na gminę obowiązek ograniczenia dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usytuowania. Rada Gminy zakwestionowała także stanowisko Wojewody, aby § 3 załącznika do uchwały był niezgodny z zasadami techniki prawodawczej. W ocenie organu zapis ustawy dotyczy wniosku o wydanie zezwolenia i nie został on wbrew twierdzeniom skarżącego powtórzony w treści załącznika do uchwały. Zdaniem Rady Gminy uchwała jest zrozumiała i nie ogranicza możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podstawę prawną do badania przez sądy administracyjne zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności odnieść należy się do problematyki zdolności sądowej rady gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zagadnienie to pozostaje sporne w doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowo - administracyjnym. W ocenie składu orzekającego, w przedmiotowej sprawie zdolność sądowa – w świetle dyspozycji art. 32 p.p.s.a. winna przysługiwać radzie gminy. Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z treścią art. 32 p.p.s.a. stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W związku z tym w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy stroną jest rada gminy, której uchwała jest przedmiotem skargi. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 168/11, Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl)) uznanie, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, zamiast tejże rady może działać gmina, oznaczałoby bowiem, że w istocie za organ stanowiący i kontrolny gminy działać będzie jej organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), gdyż to on, zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym jest uprawniony do reprezentowania gminy. Trudno to zaakceptować w sytuacji, gdy wójt wybierany jest w wyborach powszechnych, a zatem jego mandat nie pochodzi od rady, a co więcej często pozostaje z radą w politycznym sporze. Brak więc przekonujących argumentów, aby odstąpić od literalnego odczytania art. 32 p.p.s.a. i uznać, że w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy stroną przeciwną jest gmina, a nie rada gminy. W związku z tym, w takiej sprawie podmiotem uprawnionym (i zobowiązanym) do udzielenia odpowiedzi na skargę oraz do ewentualnego wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji jest rada gminy, a nie gmina, której ta rada jest organem. Rozważania powyższe, odnoszące się w powołanym wyżej wyroku NSA do zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 §1 ustawy o samorządzie gminnym należy w całej rozciągłości zaakceptować także w sytuacji zaskarżenia uchwały przez organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 tej ustawy. Zaakceptować należy przy tym przyjęty w niniejszej sprawie sposób reprezentacji rady gminy, która jako organ kolegialny podjęła uchwałę o wyznaczeniu swego przedstawiciela (pełnomocnika). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę uznaje także, że organ nadzoru w wykonywaniu swej kompetencji do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały rady gminy nie pozostaje związany żadnym terminem. Skarga organu nadzoru na uchwałę organu gminy nie musi być nadto poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 161/10 - Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) Odnosząc się zaś merytorycznie do zarzutów skargi należy przywołać w pierwszym rzędzie treść art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm. zwanej dalej u.alk.), zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 81/07, że przez usytuowanie miejsc sprzedaży, o jakim mowa w art. 12 ust. 2 powołanej ustawy należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów chronionych przez ustawę, a także uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę, zaś w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do określania jakie placówki mogą prowadzić sprzedaż poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych. Zatem jeśli rada gminy jest upoważniona do określenia usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, to chodzi o określenie w przestrzeni dopuszczalnych lokalizacji, w których można prowadzić sprzedaż alkoholu. Wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia, wynikającego z powołanego wyżej przepisu, określenie w uchwale rodzajów lokali w jakich możliwa jest sprzedaż napojów alkoholowych, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Przepis art. 14 ust. 5 u. alk. stanowi, że sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5 % alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. Skoro zaś Rada Gminy postanowiła w § 3 załącznika do uchwały, że "sprzedaż i podanie napojów alkoholowych zawierających więcej niż 4,5 % alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych tj. na placach wyznaczonych i oznakowanych przez organizatora imprezy" to stwierdzić należy, że zgodnie z twierdzeniem skarżącego Wojewody doszło do powtórzenia normy ustawowej. Tymczasem, według dyrektywy sformułowanej w § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) - którą stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego (§ 143 rozporządzenia) - w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi więc nieuprawnione wejście rady gminy (prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co z kolei może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1739/93, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 204/08 (Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych- orzeczenia.nsa.gov.pl) przeniesienie do uchwały rady gminy w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przepisów ustawowych o zakazach sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych i nadanie tym przepisom charakteru bezpośredniej regulacji rady gminy, wykracza poza granice - przewidzianej w art. 12 ust. 1 i 2 u.alk. - delegacji do stanowienia przepisu gminnego wykonawczego, a w konsekwencji uzasadnia stwierdzenie nieważności takiego unormowania. Stanowisko to akceptuje Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Twierdzenia Rady Gminy, że nie można zakresu umocowania uchwałodawczego Rady Gminy w przedmiocie regulacji określonej w art. 12 ust. 1 i 2 u.alk. tj. wskazania liczby punktów sprzedaży i zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wykładać z pominięciem ust. 4 wskazanej ustawy i art. 2 nakładającej na gminę obowiązek ograniczenia dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwania nie mogą zmienić dokonanej wyżej oceny zaskarżonej uchwały jako wydanej z naruszeniem prawa. Jak już bowiem wskazano, akty prawa miejscowego mogą być wydane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. Przekroczenie upoważnienia ustawowego jak i wkroczenie w kompetencje ustawodawcy skutkować musi stwierdzeniem nieważności uchwały w zakresie dotkniętym tego rodzaju wadami. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie z art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w określonym w sentencji wyroku zakresie.