III SA/Gd 580/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski (spr.) Sędziowie: NSA Anna Orłowska WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi E. i R. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 25 sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. III SA/Gd 580/06 U z a s a d n i e n i e Starosta [...] decyzją z dnia 12 czerwca 2006 r., nr [...] wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków działek nr [...], [...], [...] i [...] będących własnością E. i R. J. i położonych w obrębie S., gmina S. Zmiany polegały na wykreśleniu dotychczasowych oznaczeń użytków na działkach: - nr [...], KW [...] - B-RIVa (0,0100 ha) i B-RV (0,0463 ha); - nr [...], KW [...] - B-RIVa (0,0200 ha) i B-RV (0,0388 ha); - nr [...], KW [...] - R-IVb (0,0217 ha); - nr [...] KW [...] - R-IVb, (0,0232 ha), i wpisanie w to miejsce następujących oznaczeń użytków na działkach: - nr [...], KW [...] - B (0,0563 ha); - nr [...], KW [...] - B (0,0588 ha); - nr [...], KW [...] - Bp (0,0217 ha); - nr [...], KW [...] -Bp (0,0232 ha). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 44-47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 k. p. a. W uzasadnieniu organ wskazał, że swoją decyzją z dnia 5 sierpnia 2004 r. wprowadził zmianę użytków do operatu ewidencji gruntów i budynków wskazanych działek w sposób analogiczny jak wyżej. Decyzji tej sprzeciwiła się E. J. wnosząc odwołanie. Organ odwoławczy decyzją z dnia 14 września 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji, która następnie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Gd 582/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił w/w decyzje obu instancji. Sąd wskazał na nieprawidłowości w trakcie postępowania administracyjnego, w szczególności brak udziału stron w oględzinach nieruchomości oraz nie podpisanie przez strony protokołu z tych czynności. Strony w dniu 6 marca 2006 r., wystąpiły do Starostwa Powiatowego w S. o zmianę w ewidencji gruntów i budynków z uwzględnieniem wskazanych decyzji Naczelnika Gminy [...] z 1986 r. Organ ponownie rozpatrując sprawę przeprowadził oględziny nieruchomości przy udziale E. J. i jej pełnomocników. W wyniku oględzin stwierdzono, iż działki nr [...], [...], [...] i [...] są ogrodzone i stanowią jedną nieruchomość zabudowaną od strony ulicy budynkiem mieszkalnym bliźniaczym a za nim altaną drewnianą bez fundamentów. Po bokach posadzone są iglaki a z tyłu przy płocie posadzone są świerki w ilości 45 sztuk. Na terenie nieruchomości utrzymany jest trawnik. Protokół z oględzin uzupełniono dokumentacją fotograficzną. Sięgając do materiałów archiwalnych organ stwierdził, że w 1985 r. na terenie obrębu S. dokonano podziału geodezyjnego pod budownictwo skoncentrowane. Decyzją Naczelnika Gminy w S. z 24 września 1985 r. zatwierdzono projekt podziału działek nr [...], [...] i [...] z których wydzielono działki nr [...] i [...]. Wszystkie nowo wydzielone działki oznaczono jako Bp z wyznacznikiem klasy gleboznawczej. Tak zostały one oznaczone w dokumentach - "opis i mapka" znajdujących w aktach KW. Na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] wydanej w dniu 26 sierpnia 1986 r. R. J. otrzymał w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] o pow. 588 m2 przeznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę budynkiem jednorodzinnym. Zgodnie z zapisami tej decyzji organ wyłączył z produkcji rolniczej 400 m2 gruntu rolnego z przedmiotowej działki. Nabywca zobowiązał się natomiast do rolniczego użytkowania pozostałej części działki. Nie poniósł z tego tytułu żadnych opłat. W oparciu o w/w decyzję w 1989 r. zawarto umowę oddania w użytkowanie wieczyste działki nr [...] celem wzniesienia na niej domu mieszkalnego jednorodzinnego. W podobny sposób nabywcą sąsiedniej działki nr [...] został W. T. Umową darowizny przekazał ją następnie E. i R. J. W dniu 20 grudnia 1999 r. Wójt Gminy [...] sprzedał państwu J. działki nr [...] i [...] położone w obrębie S., które ze względu na swoją wielkość nie mogły stanowić samodzielnych działek budowlanych. Zbycia dokonano z przeznaczeniem na poprawę warunków zagospodarowania wcześniej otrzymanych przez strony w użytkowanie wieczyste działek nr [...] i [...]. Przedmiotowe działki leżą na terenach zurbanizowanych, w kompleksie dużej ilości działek budowlanych w większości już zabudowanych. Zgodnie z obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 16 lutego 1994 r. działki leżą na terenie zurbanizowanym, przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. funkcja zabudowy jednorodzinnej tego kompleksu działek została zachowana. W 2000 r. na działkach nr [...] i [...] została przeprowadzona, na zlecenie państwa J., inwentaryzacja geodezyjna przez uprawnionego geodetę. Po inwentaryzacji i na podstawie wykazu zmian gruntowych zmiany zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę [...]. Polegały one na zastąpieniu dotychczasowego oznaczenia Bp z wyznacznikiem klasy gleboznawczej, tj., działkę budowlaną nie zabudowaną na symbol B z wyznacznikiem klasy gleboznawczej oznaczający działkę zabudowaną. Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zgodnie z którym do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdu, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe. Ponadto posiłkował się, nie będącą źródłem prawa, Instrukcją G-5 Ewidencja gruntów i budynków - wytyczne techniczne wprowadzoną w dniu 3 listopada 2003 r. zarządzeniem nr 6 Głównego Geodety Kraju w sprawie wytycznych techniczno - organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z definicjami zawartymi w § 15 w/w instrukcji działki mieszkaniowe położone na terenach zurbanizowanych oznacza się tyko konturem B. Z drugiej strony organ wskazał, że działki zabudowane wchodzące w skład gospodarstw rolnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 o podatku rolnym (tj. Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.) stanowią użytki rolne i w ewidencji gruntów i budynków oznaczone są konturem B z wyznacznikiem klasy gleboznawczej np. B/RV. Organ wskazał również na wyrok Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 2 czerwca 2000 r., II CKN 1067/98, zgodnie z którym, aby uznać nieruchomość za rolną trzeba zwrócić uwagę na zdatność gruntu do prowadzenia działalności wytwórczej. Sformułowanie to zakłada istnienie celowej i zorganizowanej aktywności ludzkiej ukierunkowanej na wytwarzanie, tzn. osiąganie, produkowanie w dziedzinie rolnictwa. Warunku tego nie spełnia nieruchomość składająca się z wyżej opisanych działek. Na zakończenie organ stwierdził, iż mając na względzie sytuację faktyczną i prawną oraz wyniki wizji w terenie należy uznać, że przedmiotowe działki są typowymi działkami budowlanymi a nie rolnymi i winny być oznaczone w ewidencji gruntów i budynków konturem B. W odwołaniu E. i R. J. podnieśli, że opisana wyżej decyzja jest sprzeczna z decyzjami Naczelnika Gminy [...] z dnia 26 sierpnia 1986 r. nr [...] oraz [...], które są ostateczne i nie zostały uchylone. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] decyzją z dnia 25 sierpnia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1998 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 - 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji wykonał zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Gd 582/04. W szczególności poinformował strony o przeprowadzeniu oględzin nieruchomości i zapewnił im udział w tych czynnościach. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy w/w rozporządzenia ustaliły nowe kryteria i zasady określania użytków gruntowych, jak również nowe reguły zapisywania w operacie ewidencyjnym (katastrze) sposobu zagospodarowania terenu. Zobowiązują one starostę do przedstawienia wszystkich danych ewidencyjnych według ustalonych kryteriów, również usunięcia błędów z operatu. Organ l instancji stwierdzając rozbieżności w powierzonym mu do prowadzenia operacie ewidencyjnym, wszczął postępowanie administracyjne w celu ich usunięcia, na co zezwalają przywołane przepisy art. 20 i 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 47 ust. 3 w/w rozporządzenia. Z protokołu sporządzonego po oględzinach nieruchomości składającej się z przedmiotowych działek o ogólnej powierzchni 1600 m2 wynika, iż nie znajdują się tam użytki rolne, natomiast występują grunty zabudowane i zurbanizowane. Zmiany użytków dokonano na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w tym załącznika nr 6, posiłkując się wytycznymi zarządzenia nr 16 Głównego Geodety Kraju z dnia 3 listopada 2003 r. - Instrukcji G-5 - Ewidencja gruntów i budynków. Zgodnie z § 15 ust. 11 wskazanego zarządzenia w przypadku, gdy ogródki przydomowe, a więc: kwietniki, trawniki, rabaty, warzywniki położone są na gruntach, dla których nie wydano decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej i leśnej zalicza się do terenów mieszkaniowych pod warunkiem, że są enklawami lub półenklawami w pozostałym obszarze zaliczonym do terenów mieszkaniowych, a ich wielkość wyklucza uprawę mechaniczną typową dla gruntów ornych. Zdaniem organu odwoławczego dokonując zamiany użytków Starosta [...] usunął z operatu ewidencyjnego dotychczasowy zapis, właściwy dla gospodarstwa rolnego a utworzony na podstawie nieobowiązującego już stanu prawnego. Nowym oznaczeniem - grunty zabudowane i zurbanizowane, organ l instancji uaktualnił operat ewidencyjny zgodnie z upoważnieniem wynikającym z § 44 w/w rozporządzenia. Prawidłowo organ l instancji odniósł się do decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 26 sierpnia 1986 r. i wyjaśnił rozbieżności wynikające z tych decyzji a obecnym sposobem zagospodarowania wskazując jednocześnie, iż cała nieruchomość została faktycznie wyłączona z produkcji rolnej. Organ odwoławczy zaznaczył, że tylko aktualny operat ewidencji gruntów, budynków i lokali o właściwych oznaczeniach i symbolice może służyć do sporządzania dokumentów zawierających prawdziwe dane o gruntach, a wydawanych w formie zestawień, wykazów, wypisów i wyrysów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. i R. J. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. Skarżący powtórzyli zarzuty odwołania a ponadto nie zgodzili się z oznaczeniem działek nr [...] i [...], które w orzeczeniu Starosty [...] z dnia 12 czerwca 2006 r. oznaczone są jako działki Bp, tj. działki pod zabudowę. Z aktu notarialnego i protokołu rokowań wynika, że działki te kupili jako grunty rolne bez prawa zabudowy. Nieruchomość składa się z działek rolnych. Tę okoliczność potwierdza decyzja podatkowa o zapłacie podatku rolnego z dnia 22.02.2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wysokość zobowiązania ustalono na podstawie informacji z ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem skarżących Starosta [...] wydając decyzję wprowadził błędne zapisy dla przedmiotowych działek. Decyzja ta jest sprzeczna z decyzjami Naczelnika Gminy [...] z dnia 26 sierpnia 1986 r., a tym samym narusza art. 16 i 110 k.p.a. statuujące zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Skarżący powołali się przy tym na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.07.1998 r. sygn. akt U II SA 730/98; z dnia 28.11.1984 r., II SA 1314/84, ONSA 1984/2/114 (por. glosa B. Adamiak do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11.10.1996 r., sygn. akt III RN 8/96, OSP 1997/10/190). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do § 46 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek organów i jednostek organizacyjnych o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, decyzji administracyjnych i aktów normatywnych. Aktem normatywnym jest bez wątpienia uchwała uchwalająca plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 16 lutego 1994 r. Nr [...], z której to uchwały wynikało jednoznacznie, że wszystkie działki objęte niniejszym postępowaniem leżą na terenach zurbanizowanych w kompleksie dużej ilości działek w większości już zabudowanych. Przeprowadzona wizja lokalna wykazała także, iż żadna z ich części nie jest wykorzystywana rolniczo. Załącznik Nr 6 do cytowanego wyżej rozporządzenia określa jakie grunty zalicza się do poszczególnych użytków rolnych. Utrzymywanego przez skarżących twierdzenia, że część nieruchomości jest sadem nie można uznać za miarodajne bowiem zgodnie z ust. 1 pkt 2 załącznik nr 6 do sadów zalicza się grunty o powierzchni co najmniej 0,1 ha nasadzone drzewami owocowymi o zwartym nasadzeniu minimum 600 drzew lub 2.000 krzewów na 1 ha. Tymczasem działki [...] i [...] mają łącznie 0,0449 ha, a na całości nieruchomości znajduje się nasadzonych 11 drzew owocowych. Wykonane w czasie oględzin zdjęcia dołączone do akt sprawy wskazują, iż nieruchomości będące przedmiotem sprawy stanowią ogródek przydomowy który zgodnie z pkt 3 ust. 1 cytowanego wyżej załącznika nr 6 zalicza się do terenów zabudowanych i urbanizowanych jako teren mieszkaniowy. Zgodzić należy się ze skarżącymi, iż zgodnie z § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., wyżej cytowanego, aktualizacja operatu ewidencyjnego winna być dokonana niezwłocznie, to jednak opóźnienie w przeprowadzeniu aktualizacji nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. DSz