III SA/Gd 580/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 grudnia 2009 r. , nr [...] w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz o odmowie prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 grudnia 2009 roku Wojewoda [...], powołując przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art.145 § 1 pkt 5, art.151 § 2, oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz.1001 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania T. O. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 listopada 2009 r. [...] orzekającej o uchyleniu decyzji własnej z dnia 7 września 2009 roku i o odmowie uznania strony od dnia 7 września 2009 roku za osobę bezrobotną, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje: T. O. w dniu 7.09.2009 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podczas rejestracji strona oświadczyła, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W dniu 26.10.2009 roku Urząd Pracy powziął wiadomość, że T. O. w dniu 1.09.1992 roku rozpoczął działalność gospodarczą, której do dnia rejestracji w Urzędzie Pracy nie wyrejestrował. Informacja była przyczyną wznowienia w dniu 23.10.2009 r. postępowania w przedmiocie zarejestrowania się strony jako osoby bezrobotnej w dniu 7.09..2009 roku, albowiem była to nowa, istotna okoliczność faktyczna, nieznana organowi, który wydał decyzje o przyznaniu stronie statusu osoby bezrobotnej i o odmowie przyznania prawa do zasiłku. W wyniku dokonanych ustaleń organ I instancji podjął wyżej opisaną decyzję, od której odwołał się zainteresowany. Organ odwoławczy podniósł, iż bezrobotnym – w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit.f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest osoba nie zatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie / .../ zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników . Organ odwoławczy, mając na uwadze treść art. 2 ust. 1 pkt.2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zawierającego definicję osoby bezrobotnej, stwierdził, ze w chwili rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] T. O. nie spełniał warunków do uznania strony za osobę bezrobotną. W szczególności z przepisu wynika, że podjęcie pozarolniczej działalności i jej nie wyrejestrowanie, stanowi negatywną przesłankę uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Bezsporne jest, że w czasie rejestracji we wrześniu 2009 roku strona miała zarejestrowaną działalność gospodarczą, a w toku postępowania nie udowodniła, że działalności tej nie podjęła, zatem decyzja organu I instancji po wznowieniu postępowania jest prawidłowa. Inne okoliczności podnoszone w odwołaniu nie mają prawnego znaczenia w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. O. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 2.ust.1 pkt.2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności pominięcie, że według tego przepisu osobą bezrobotną może być również osoba, która nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, co było i jest spełnione w przypadku skarżącego w czasie rejestrowania się w Urzędzie Pracy. Skarżący rozpoczął działalność gospodarczą w dniu 1 września 1992 roku, a zakończył ją definitywnie w dniu 31 sierpnia 1999 roku. Powiadomił o tym ZUS i Urząd Skarbowy i pozostawał w przekonaniu, że spełnił wszelkie warunki dla uzyskania statusu osoby bezrobotnej, tym bardziej, ze w czasie prowadzenia i zakończenia działalności gospodarczej korzystał z fachowej pomocy biura rachunkowego, którego właścicielkę, doradcę podatkowego, wnosi o przesłuchanie w charakterze świadka. Nadto skarżący podniósł, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dokonany w 1992 roku uległ przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie jest zasadna. Kontrolowana decyzja organu I instancji wydana została w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Ponieważ instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, owa wadliwość musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. O ile w postępowaniu zwykłym głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego sprawy administracyjnej, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Powołany, wśród innych, jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie wznawia się zatem postępowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej; po trzecie, okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Organy administracji obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że wskazane wyżej przesłanki wznowienia zaistniały w sprawie. Po wydaniu przez organ I instancji decyzji ostatecznych w przedmiocie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej oraz orzeczeniu o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych zostały ujawnione nowe okoliczności faktyczne wskazujące na brak podstaw do uznania skarżącego za bezrobotnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz.1001 ze zm.). W związku ze zgłoszeniem przez stronę w dniu 1 września 1992 roku rozpoczęcia działalności gospodarczej okazało się bowiem, że skarżący prowadził działalność gospodarczą od dnia 1 września 1992 roku do dnia 31 sierpnia 1999 roku, a w chwili rejestrowania się jako bezrobotny we wrześniu 2009 roku nadal posiadał wpis w ewidencji działalności gospodarczej. Okoliczność ta została potwierdzona dowodami w postaci decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 października 2009 r. w przedmiocie wykreślenia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Ujawnione okoliczności były nowymi i miały istotne znaczenie dla sprawy z tego względu, że niezbędną przesłanką do nabycia i posiadania prawa do uznania za osobę bezrobotną i prawa przez skarżącego do świadczeń określonych w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest legitymowanie się statusem bezrobotnego, a zatem spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W myśl powołanego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub i, j, lub cudzoziemiec - członek rodziny obywatela polskiego, niezatrudniony i niewykonujący innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępująca do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli m.in. nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Ujawnione okoliczności istniały w dniu wydania decyzji organu I instancji z 7 września 2009 roku w sprawie statusu bezrobotnego i w sprawie odmowy przyznania stronie zasiłku dla bezrobotnych. W dniu 16 grudnia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę o sygnaturze akt OPS 5/96 (ONSA z 1997 r., z. 2, poz. 47), zgodnie z którą "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Dz. U. z 1996 r. Nr 47, poz. 211 ze zm.). W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano m.in., że istotą definicji bezrobotnego jest założenie, iż chodzi o osobę, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. Już samo sformułowanie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła tej działalności, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania, co oznacza, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji. Pomimo wejścia w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz.1001 ze zm.) pogląd wyrażony w tej uchwale w pełni podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie. Tak więc, mając niewyrejestrowaną działalność gospodarczą, skarżący nie mógł uzyskać statusu bezrobotnego nawet w sytuacji gdy działalności tej nie prowadził od 31 sierpnia 1999 roku. Podniesione w skardze okoliczności nie mają najmniejszego wpływu na treść i wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Sformułowanie tego przepisu wskazuje, iż osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, musi wykazać nie tylko to, że nie podjęła tej działalności, ale także to, że działalności tej nie podjęła do dnia jej wyrejestrowania. Omawiany przepis stwarza domniemanie, że osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą. Jest to oczywiście domniemanie wzruszalne. Niemniej jednak warunkiem wstępnym, stwarzającym możliwość jego obalenia jest uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji. Jeżeli zatem w okresie w którym posiadał status bezrobotnego, a także ewentualnie pobierał zasiłek dla bezrobotnych skarżący nie dokonał wykreślenia uzyskanego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej, to powołany przepis czyni pozbawionymi znaczenia prawnego wszelkie podjęte przez skarżącego próby wykazania, że nie prowadził żadnej działalności gospodarczej w okresie, w którym posiadał status bezrobotnego. Nie można zatem uznać za prawidłowy sposób interpretacji przepisu art.2 ust. 1 pkt. 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przedstawiany przez skarżącego w skardze i następujących po niej pismach procesowych. Przepis ten zawiera alternatywę rozłączną, zatem spełnienie nawet jednego z dwóch warunków określonych w przepisie powoduje niemożność uznania danej osoby za osobę bezrobotną w rozumieniu przepisów ustawy. Na ocenę zgodności z prawem kontrolowanych decyzji nie mogą również wpłynąć inne podniesione przez skarżącego zarzuty, tj. że skarżący nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, że minął okres , w czasie którego należy przechowywać dokumenty źródłowe oraz że wpis do ewidencji działalności gospodarczej uległ przedawnieniu. Procedura obowiązująca w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje przeprowadzania dowodów ze świadków, zatem nie mogła zostać powołana w charakterze świadka A. G., doradca podatkowy. Z tych też względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.