III SA/Gd 582/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant: Hanna Tarnawska, , po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i R. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego z dnia 5 sierpnia 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących E. i R. J. 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Gd 582/04 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 5 sierpnia 2004 r. nr [...] Starosta Powiatowy na podstawie art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.), § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 104 k.p.a. wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S., gmina S., polegającą na wykreśleniu oznaczeń dotychczasowych użytków i wpisanie oznaczeń nowych w sposób opisany w decyzji. W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu 28 maja 2004 r. dokonano przeglądu kompleksu działek budowlanych w obrębie S. i stwierdzono m. in., iż działki nr [...], [...], [...] i [...] ogrodzone są jednym ogrodzeniem i stanowią praktycznie jedną nieruchomość, nadto zabudowaną budynkiem mieszkalnym oraz altaną. W tym też stanie faktycznym, mając na uwadze przepisy w/w rozporządzenia oraz Zarządzenia nr 6 Głównego Geodety Kraju z dnia 3 listopada 2003 r. uznano, iż przedmiotowe działki są typowymi działkami budowlanymi niezabudowanymi i w ewidencji gruntów i budynków winny być oznaczone konturem B; z kolei działki zabudowane wchodzące w skład gospodarstw rolnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. stanowią użytki rolne i w ewidencji gruntów i budynków winny być oznaczone konturem B z odpowiednim wyznacznikiem klasy gleboznawczej. W odwołaniu od w/w decyzji E. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i dokonanie prawidłowych zapisów, tj. 400 m2 dla każdej z działek pod B, a pozostałe grunty pod R. W uzasadnieniu odwołująca wskazała, iż rozstrzygając sprawę nie wzięto pod uwagę prawomocnych decyzji Naczelnika Gminy nr [...]. Decyzją z dnia 14 września 2004 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 44-47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w celu doprowadzenia do zgodności zapisów w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym w terenie na podstawie w/w przepisów, organ prowadzący ewidencję dokonał przeglądu użytków gruntowych w obrębie S. W jego następstwie wprowadzając zmiany, organ I instancji usunął dotychczasowy zapis, właściwy dla użytków rolnych a dokonany na podstawie nieobowiązujących już przepisów. Tym samym doprowadzono do aktualności operat ewidencyjny; przedmiotowe grunty zaliczono bowiem do grupy użytków; grunty zabudowane i zurbanizowane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. i R.J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 5 sierpnia 2004 r. Przedmiotowym rozstrzygnięciom skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1 i 79 k.p.a. oraz sprzeczność z decyzjami Naczelnika Gminy o numerach [...]i [...]. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż są właścicielami gruntu rolnego, z którego wyłączono dla każdej z działek pod budowę domu jednorodzinnego 400 m2. W 2000 r. zlecono geodecie inwentaryzację wybudowanego obiektu. Geodeta wprowadził jednak zmiany gruntowe bez zgody skarżących. W tym stanie decyzje Starosty o numerach [...] i [...] są sprzeczne z prawomocnymi decyzjami Naczelnika Gminy wydanymi w 1986 r. Nadto skarżący podali, iż o wywiadzie terenowym nie byli powiadomieni i nie mogli przedstawić właściwemu organowi stosownych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo przyjął, że w przypadku zmiany sposobu wykorzystania gruntów mogą być wprowadzone z urzędu zmiany w ewidencji gruntów i budynków; nadto przywołał właściwą podstawą prawną oraz określił, że ma to miejsce w formie decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 20 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Postępowanie w tej sprawie jest jednak prowadzone w myśl art. 1 § 1 k.p.a. według reguł określonych w tym akcie prawnym. Dlatego też m. in. zgodnie z postanowieniami art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien dołożyć należytej staranności przy wyjaśnianiu okoliczności stanu faktycznego, z zagwarantowaniem w oparciu o art. 10 k.p.a. czynnego udziału stron na każdym etapie postępowania. W przypadku aktualizacji wpisu w ewidencji gruntów podstawowym środkiem dowodowym służącym do ustalenia zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości są oględziny w terenie. Powinny być one jednak dokonane zgodnie z regułami określonymi w art. 7 k.p.a., to jest strony powinny być o tym powiadomione oraz mieć możliwość uczestniczenia w nich. Z samej czynności powinien zaś być sporządzony protokół zgodnie z regułami wynikającymi z art. 67 k.p.a. W przedmiotowej sprawie w aktach administracyjnych znajduje się protokół z przeglądu kompleksu terenów zurbanizowanych położonych w obrębie S. gmina S. z dnia 28 maja 2004 r. Nie ma w nim jednak zawiadomień stron postępowania o przeglądzie. Ponadto protokół z tej czynności został podpisany jedynie przez H. Ch. i J. G. Brak jest natomiast podpisów E. i R. J. Nie wiadomo więc czy skarżący w tej czynności procesowej uczestniczyli i czy ewentualnie nie zgłaszali zastrzeżeń. W związku z tym należy przyjąć, że czynność ta została przeprowadzona z naruszeniem reguł postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy a przed nim organ I instancji powoływały się na postanowienia Zarządzenia Głównego Geodety Kraju z dnia 3 listopada 2003 r. w sprawie wytycznych techniczno-organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Zarządzenia organów administracji nie mieszczą się w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa określonym w art. 97 Konstytucji RP. Dlatego też nie powinny stanowić podstawy orzekania w indywidualnych sprawach. Mogą one być co najwyżej wykorzystane jako jeden z dowodów w sprawie, pozwalających ocenić dokonane ustalenia faktyczne. Aby jednak mogły być w tym zakresie wykorzystywane powinny być dołączone do akt sprawy. W rozpatrywanym przypadku nie miało to miejsca. Dlatego też instrukcja ta nie powinna stanowić podstawy oceny w przedmiotowej sprawie. Mając zatem na uwadze powyższe nieprawidłowości Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zasygnalizowane wyżej nieprawidłowości w postępowaniu powinny być usunięte. Biorąc pod uwagę charakter zaskarżonej decyzji oraz skutki prawne jakie mogłaby ona wywołać, Sąd na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że nie może ona być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.