III SA/Gd 585/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 1 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta decyzją z dnia 19 stycznia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz "art. 2 pkt 2, 10, art. 27 ust. 1, 1a, art. 30 ust. 2", odmówił M. R. umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami ustawowymi ustalonych decyzjami z dnia 24 czerwca 2011 r. i z dnia 26 lutego 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzjami Prezydenta Miasta przyznano K. B. na rzecz N. B. świadczenie alimentacyjne z funduszu alimentacyjnego, tj.: - decyzją nr [...] z dnia 14.12.2009 r. na okres od 1.11.2009 r. do 30.09.2010 r. w kwocie 400 zł miesięcznie; - decyzją nr [...] z dnia 3.09.2013 r. na okres 1.08.2013 r. do 30.09.2013 r. w kwocie 400 zł miesięcznie. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami oraz zgodnie z art. 27 ust. 1a tej ustawy naliczane są odsetki ustawowe od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Decyzjami z dnia 24 czerwca 2011 r. i 26 lutego 2014 r. M. R. (dalej zwany: "stroną") został zobowiązany do zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami. Pismem z dnia 28 października 2014 r. strona wystąpiła o umorzenie wyżej wskazanych należności z uwagi na bezrobocie i brak stałego dochodu z którego mógłby je realizować. Organ ustalił, że strona jest osobą w wieku 42 lat, bezrobotną i korzystającą z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych, mieszka z ojcem. Ponadto ma schorzenia kardiologiczne, łuszczycę i leczy się z alkoholizmu. Nie jest osobą niepełnosprawną i nie ma przeciwskazania do podejmowania pracy - jak wynika z wywiadu aktywnie poszukuje pracy, podejmuje też zajęcia dorywcze. Ma zasądzone alimenty na córkę N. B. Organ wyjaśnił, że umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności, sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia zobowiązanemu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Użycie przez ustawodawcę w przepisie art. 30 ust. 2 ww. ustawy sformułowania "może" umorzyć wskazuje, że decyzje organów w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy, jakkolwiek organ związany jest przesłankami wskazanymi w tym przepisie, tj. sytuacją dochodową i rodzinną, oraz ogólnymi zasadami i celami określonym w ustawie o pomocy, jak również zasadami postępowania administracyjnego, w tym zasadą prawdy obiektywnej. Przy czym ustalenie przesłanek umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika. W ocenie organu okoliczności powoływane przez stronę nie uzasadniają konieczności umorzenia wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Nie można bowiem wykluczyć korzystnej zmiany poprzez znalezienia odpowiedniej pracy. Trudna sytuacja materialna nie stanowi samodzielnej przesłanki umorzenia należności, gdyż nie jest wykluczone, że strona znajdzie odpowiednią ze względu na wiek i stan zdrowia pracę. M. R. odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że nie podano podstawy prawnej rozstrzygnięcia i można się jedynie domyślać, że chodzi o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na co wskazuje treść uzasadnienia. Podał, że jedynym źródłem jego utrzymania są zasiłki celowe z pomocy społecznej. Nadto argumentacja organu odnosi się do zdarzeń, które ewentualnie mogą wystąpić w przyszłości, a ocenie powinna podlegać aktualna sytuacja dochodowa i rodzinna strony. Organ orzekający przekroczył zatem granice uznania administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 169), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Bezspornym jest, że na gruncie przedmiotowej ustawy obowiązuje zasada regresu, polegającego na zwrocie przez dłużnika alimentacyjnego świadczenia, jakim skredytowano wierzytelność alimentacyjną wynikającą z orzeczenia sądu rodzinnego. Z zasady tej wyprowadza się zasadę samofinansowania funduszu alimentacyjnego, a więc równego poziomu wpływów (z tytułu zwrotów żądanych od dłużników) i wydatków (z tytułu świadczeń wypłacanych osobom uprawnionym do alimentacji). Umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności dłużnik nie ma możliwości wywiązania się ciążącego na nim obowiązku. W niniejszej sprawie nie stwierdzono, aby wystąpiły obiektywne okoliczności uniemożliwiające spłatę zobowiązań i żeby okoliczności te były trwałe. Nie można wykluczyć, że sytuacja strony ulegnie zmianie i podejmie ona pracę zarobkową, która umożliwi uregulowanie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ponadto umorzenie należności prowadziłoby do przerzucania obowiązku utrzymania dziecka dłużnika przez wszystkich podatników, a zatem sprzeciwia się temu interes społeczny. Alimenty służą realizacji dobra dziecka poprzez między innymi zapewnienie środków na godziwe wychowanie i edukację, a powstałe zadłużenie stanowi konsekwencję niewywiązywania się przez stronę z obowiązku alimentacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego organ niższej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i rozważył wszystkie okoliczności. Tym samym nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. Nawet w przypadku, gdy strona nie posiada obecnie wystarczających środków oraz możliwości na pokrycie kwoty z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, organ administracji publicznej nie ma obowiązku umorzenia należności. Odnosząc się do zarzutu braku przywołania kompletnej podstawy prawnej, stwierdził, że uchybienie to, jakkolwiek stanowi nieprawidłowość to nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Tak jak słusznie zauważyła strona, wskazane przepisy art. 2 pkt 2, 10, art. 27 ust. 1, 1a, art. 30 ust. 2 są to przepisy obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co wynika również z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. M. R. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wskazał, że jest osobą bezrobotną i obecnie jest niepełnosprawny – porusza się za pomocą kul, co uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek pracy. Nie jest w stanie spłacać zadłużenia nawet w ratach. Skargi załączono kopię orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 8 marca 2016 r., którym uznano skarżącego za niepełnosprawnego w stopniu umiarkowanym do dnia 31 marca 2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta, którą odmówiono skarżącemu umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami ustawowymi ustalonych decyzjami z dnia 24 czerwca 2011 r. i z dnia 26 lutego 2014 r. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 169), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Redakcja zacytowanego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego ("organ właściwy... może..."). Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma zatem prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że rozstrzygnięcie takie może nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynika z przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 30 ust. 2 ustawy, a ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016, poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.". Mając to na uwadze – aby móc uznać podjętą na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy decyzję za legalną – jej wydanie musi być poprzedzone zgromadzeniem materiału dowodowego, pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem zebranego materiału (art. 80 k.p.a.) przez pryzmat ustalenia "sytuacji dochodowej i rodzinnej" osoby wnioskującej i ich oceny z punktu widzenia zastosowania jednej z "ulg" w spłacie wypłaconego świadczenia, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy. W tym miejscu należy podkreślić, że ocena istnienia przesłanek dających organom możliwość do umorzenia, odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego winna być dokonywana w odniesieniu do aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej, rodzinnej) wnioskodawcy. Organ administracji publicznej, rozpoznając sprawę administracyjną, ma bowiem obowiązek każdorazowo brać pod uwagę zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny istniejący w chwili podejmowania przezeń decyzji, co jest szczególnie istotne właśnie w przypadku rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie "ulg", o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy. Podstawą bowiem dla podjęcia decyzji w tym zakresie musi być ustalenie faktycznie istniejących ważnych powodów mających wpływ na funkcjonowanie rodziny i skonfrontowanie ich z konkretną (realną i aktualną) możliwością spłaty należności. W rozpoznawanej sprawie organy odwoławczy nie sprostał tym wymogom. Jako podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia organ ten przyjął w pełni ustalenia faktyczne, które legły u podstaw wydania decyzji przez organ I instancji. Ma to istotne znaczenie w niniejszej sprawie z uwagi na moment wydania decyzji przez organ odwoławczy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że organ odwoławczy, rozpoznając sprawę i wydając decyzję po ponad 14-stu miesiącach od wydania pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia w sprawie, nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu "zaktualizowanie" podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, zdrowotnej), w jakiej znajduje się skarżący. W świetle złożonej skargi i zawartych w niej wyjaśnień dotyczących zmiany (pogorszenia) sytuacji zdrowotnej skarżącego i uznania go orzeczeniem z dnia 8 marca 2016 r. za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, wskazane zaniechanie organu odwoławczego – który posiada kompetencję do ponownego (pełnego) rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty - należy uznać jako naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, a w konsekwencji art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie podejmując bowiem czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ nie dysponował w istocie pełnym (wyczerpująco zebranym) materiałem dowodowym, a w konsekwencji nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny. W wyniku tego również argumentacja, jaką posłużył się organ w uzasadnieniu swojej decyzji była w części nieaktualna, bowiem w dacie jej wydania skarżący był już osobą niepełnosprawną. Sąd podziela natomiast prezentowane przez organ odwoławczy stanowisko, że brak przywołania w decyzji organu I instancji kompletnej podstawy prawnej, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, jednak nie jest naruszeniem mającym wpływ na wynik sprawy. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lipca 2003r., sygn. akt ISA 371/03, LEX nr 149553 stwierdził, że : "Błędne powołanie podstawy prawnej lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i w prawidłowy sposób przeprowadzić postępowanie w niniejszej sprawie. Organ winien uzupełnić zgromadzony dotychczas materiał dowodowy, by ustalić aktualną w dacie orzekania sytuację życiową skarżącego oraz dokonać jego wszechstronnej oceny w zakresie rozważenia potencjalnych możliwości spłaty przez skarżącego wypłaconych z funduszu świadczeń, z uwzględnieniem istniejącej już w dacie wydania zaskarżonej decyzji okoliczności, że od marca 2016 r. skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym.