III SA/Gd 586/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Wojewody z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2016 r. skierowanym do Urzędu Miasta A. i R. S. zwrócili się o wymeldowanie U. S. z nieruchomości położonej w R. przy ul. [...]. Uzasadniając złożony wniosek wnioskodawcy wskazali, że U. S. opuściła stanowiącą ich własność nieruchomość w roku 2012 w sposób dobrowolny i trwały. Obecnie U. S. zamieszkuje w L. przy ul. [...]. Decyzją z dnia 14 marca 2016 r. znak [...] Burmistrz Miasta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 388 ze zm.) orzekł o wymeldowaniu U. S. z miejsca pobytu stałego (ul. [...] w R.). Organ wskazał, że w świetle informacji podanych przez R. i A. S. – współwłaścicieli wyżej wskazanej nieruchomości U. S. wyprowadziła się z nieruchomości położonej w R. w grudniu 2012 r. i zamieszkała wraz ze swoim mężem w L. Ponadto z nieruchomości położonej w R. U. S. zabrała wszystkie należące do niej rzeczy. Co istotne, wyżej wymieniona nie podjęła jakichkolwiek kroków aby powrócić do miejsca dotychczasowego pobytu stałego, mimo, iż pierwotnie deklarowała taką chęć. A. S. wskazała również, że przez pierwszy rok zamieszkiwania w L. jej teściowa U. S. pod adresem stałego zameldowania była zaledwie kilka razy. Od dwóch i pół roku pod adres stałego zameldowania nie przyjeżdża w ogóle. Co istotne, w dniu 8 lutego 2016 r. U. S. oddała męża do domu opieki. W ocenie A. S. pod adres stałego zameldowania U. S. nie powróci z uwagi na zaistniały w rodzinie konflikt. Ponadto U. S. miała zamiar wyjechać do A., gdzie mieszka jej drugi syn. Organ podniósł, że sama zainteresowana przesłuchana w charakterze strony przyznała, że dotychczasowe miejsce pobytu stałego opuściła dobrowolnie, gdyż taka była sytuacja życiowa. Z uwagi na to, że mieszkanie w L. było puste musiała zabrać całe wyposażenie pokoju, który wcześniej zajmowała w R. Początkowo przyjeżdżając do T. zatrzymywała się w miejscu stałego zameldowania i tam też nocowała. Któregoś razu przed jej planowanym przyjazdem synowa poinformowała ją, że w domu zostały wymienione zamki a nowe klucze nie zostaną jej wydane. U. S. wskazała ponadto, że nie zameldowała się na pobyt czasowy w L. uznając, że nie jest jej to do niczego potrzebne. Nie sądziła także, syn z synową będą chcieli ją wymeldować. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia stron organ pierwszej instancji, z odwołaniem się do treści art. 28 ust.4 i art. 35 ustawy o ewidencji ludności oraz funkcji ewidencji ludności wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci dokumentów oraz przesłuchania stron (R. S., A. S. oraz U. S.) nie pozwala uznać, że nieruchomość położona przy ul. [...] w R. stanowi miejsce pobytu stałego U. S. Miejscem pobytu stałego jest bowiem miejsce, w którym dana osoba realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, przyjmuje wizyty gości i odbiera korespondencję. U. S. od grudnia 2012 r. nie realizuje żadnej z tych funkcji w lokalu przy ul. [...] w R. Z przedmiotowej nieruchomości zabrała wszystkie swoje rzeczy, łącznie z całym wyposażeniem pokoju, który zajmowała. Nie ulega zatem wątpliwości, że swoje centrum życiowe zainteresowana przeniosła w inne miejsce, zwłaszcza, że sama stwierdziła, że opuściła miejsce stałego zameldowania dobrowolnie. Twierdzeniu, że zainteresowana zamierza powrócić pod adres stałego zameldowania organ nie dał wiary. Z informacji przekazanej do protokołu przez A. S. wynika bowiem, że U. S. swojego męża umieściła w domu opieki. Ustała zatem przyczyna, dla której zainteresowana opuściła miejsce stałego zameldowania. Istotnym jest nadto wskazanie, że wyżej wymieniona nie starała się powrócić do R. na ul. [...]. Nie wymeldowała się również z miejsca stałego zameldowania, chociaż w R. nie mieszka od grudnia 2012 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ustawy o ewidencji ludności organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję administracyjną w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że jedyną przesłanką wymeldowania jest fakt opuszczenia miejsca zameldowania bez dopełnienia obowiązku wymeldowania, przy czym w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęty został pogląd, że o opuszczeniu miejsca pobytu stałego można mówić jedynie wówczas, jeżeli ma ono charakter dobrowolny i trwały. Odnosząc się do tej kwestii orzecznictwo wskazuje, że opuszczenie miejsca pobytu nie oznacza tylko fizycznego przebywania w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego lecz, że łączy się z tym zamiar stałego związania się z tym innym miejscem i urządzenie w nim nowego centrum życiowego. W związku z tym, że utrzymywanie fikcyjnego meldunku byłoby w realiach rozpatrywanej sprawy niezgodne z obowiązującymi przepisami ustawy o ewidencji ludności zasadnym było w ocenie organu pierwszej instancji wydanie decyzji o wymeldowaniu U. S. z miejsca pobytu stałego. W odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji U. S. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Wydanej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 25 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pobyt odwołującej pod adresem [...] w R. nie jest pobytem stałym, w związku z czym zainteresowana miała obowiązek wymeldowania się. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że U. S. nigdy nie opuściła na stałe mieszkania w R. Fakt jej zamieszkania w L. wynikał tylko i wyłącznie z tego, że jej chory mąż miał tam lepsze warunki opieki. Kiedy odwołująca czasowo zmieniała miejsce zamieszkania wnioskodawcy zapewnili ją, że kiedy jej mąż znajdzie się w domu opieki w każdej chwili może wrócić do R. Odwołująca się wyraziła również zamiar powrotu w rozmowie z wnioskodawcami. Takie wyjaśnienia zostały przez U. S. złożone w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jednakże organ orzekający pominął je z nieznanych przyczyn. Co nadto istotne, U. S. nigdy nie opuściła lokalu w sposób trwały, gdyż łączy ją z nim zamiar stałego pobytu. Nigdy też nie zabrała z lokalu, w którym byłą zameldowana na pobyt stały jakichkolwiek rzeczy osobistych. Z odwołaniem się do art. 25 ustawy – Kodeks cywilny określającego miejsce zamieszkania jako miejsce przebywania z zamiarem stałego pobytu (tzw. corpus oraz animus) U. S. wskazała, że w jej przypadku nastąpiła jedynie czasowa utrata elementu "corpus" wynikająca z konieczności zapewnienia lepszej opieki choremu mężowi. Nie można zaś w jej przypadku podważyć istnienia zamiaru stałego pobytu w lokalu położonym w R. przy ul. [...]. W reasumpcji odwołująca się wskazała, że centrum wszystkich jej spraw życiowych związane jest z mieszkaniem położonym w R. przy ul. [...]. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2016 r. znak [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta. Uzasadniając własną decyzję organ odwoławczy podniósł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na okoliczność niezamieszkaiwnaia odwołującej w miejscu pobytu stałego, co uzasadniało wydanie decyzji o wymeldowaniu. Wymieniona składając wyjaśniania do protokołu przed organem pierwszej instancji zeznała bowiem, że przedmiotowy lokal opuściła dobrowolnie a chcąc zapewnić choremu mężowi lepszą opieką zamieszkała wraz z nim w wynajętym mieszkaniu w L. Dodała wprawdzie, że chciałaby powrócić kiedyś do przedmiotowego lokalu, lecz nie jest w stanie określić czasu, kiedy mogłoby to nastąpić. Ponadto wskazała, że do czasu kiedy żyje mąż będzie zamieszkiwać w L. Organ odwoławczy mając powyższe na uwadze wskazał, że fakt powrotu odwołującej do R. stanowi zdarzenie przyszłe i niepewne i nie może być podstawą do utrzymania jej meldunku w lokalu, w którym być może kiedyś będzie chciała zamieszkać. Istotnym jest ponadto, że posiadanie pobytu stałego związane jest z przebywaniem pod danym adresem z zamiarem pobytu stałego, które oznacza, że w tym lokalu osoba posiada tzw. centrum życiowe, czyli miejsce gdzie koncentruje się ogół jej spraw życiowych. Bez wątpienia takim centrum życiowym U. S. nie jest lokal, którego dotyczy niniejsze postępowanie, gdyż wyżej wymieniona zamieszkuje obecnie w innym miejscu. W zaistniałej sytuacji odwołująca powinna, a wręcz ma obowiązek dokonania zameldowania w lokalu, w którym obecnie zamieszkuje, jeżeli przebywa tam z zamiarem pobytu stałego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że podczas rozpatrywania sprawy na etapie drugoinstancyjnym pojawiły się nowe okoliczności, gdyż sporny lokal został przez A. i R. S. sprzedany i obecnie znajduje się w posiadaniu nowego właściciela. Zatem na dzień dzisiejszy, gdy w lokalu zamieszkują już inne osoby, obce dla odwołującej, podnoszone przez nią okoliczności nie mają większego znaczenia. Fakt niezamieszkiwania w lokalu jest bowiem bezsporny i nie ma możliwości, aby odwołująca mogła w nim ponownie zamieszkać. W skardze na wyżej wskazaną decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku U. S. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie wydanych w jej sprawie rozstrzygnięć. Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 25 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pobyt odwołującej pod adresem [...] w R. nie jest pobytem stałym odwołującej się, w związku z czym zainteresowana miała obowiązek wymeldowania się. W uzasadnieniu skargi powielona została argumentacja zawarta w uzasadnieniu odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności bądź też celowości. Sąd administracyjny nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W świetle art. 134 § 1 wskazanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji stan normatywny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Punkt wyjścia do rozważań na temat prawidłowości wydanych w toku postępowania rozstrzygnięć stanowić winna wykładnia art. 35 ustawy o ewidencji ludności, który w dacie orzekania przez organ odwoławczy stanowił, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję administracyjną w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Konstrukcja wymeldowania w aktualnie obowiązujących przepisach podobna jest do regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie tym przepisem organ gminy wydawał na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Stwierdzić zatem pozostaje, że orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na gruncie stosowania regulacji art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych zachowuje w dużej mierze aktualność w odniesieniu do treści aktualnie obowiązującego art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Na gruncie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. wykształcił i utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że o opuszczeniu miejsca pobytu stałego można mówić wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Zgodnie z tym poglądem przyjmuje się, że o trwałym opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu stałego świadczy nie tylko fizyczne i długotrwałe nieprzebywanie osoby pod wskazanym adresem, ale także zamiar zainteresowanej osoby założenia w nowym miejscu ośrodka swoich spraw osobistych, rodzinnych i majątkowych, który jest połączony z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym lokalem i brakiem woli powrotu do miejsca swojego dotychczasowego zameldowania (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 654/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy także, iż w art. 27 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności prawodawca wskazał, że równocześnie można mieć jedno miejsce pobytu stałego i jedno miejsce pobytu czasowego. Natomiast w art. 25 ust. 2 tej ustawy wyjaśniono, że pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Z treści tych przepisów należy wywodzić, że dopuszczalne jest opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu i skoncentrowanie czasowo swoich spraw życiowych w innym miejscu, jeżeli dana osoba nie ma zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego, tzn. przewiduje powrót do miejsca dotychczasowego zameldowania na pobyt stały po upływie określonego terminu. Termin ten musi być jednakże od początku przewidywalny, przemijalny, a jego zakres usprawiedliwiony okolicznościami stanowiącymi powód opuszczenia dotychczasowego miejsca stałego pobytu. Z kolei opuszczenie lokalu można uznać za dobrowolne, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia swoich interesów życiowych w inne miejsce. Innymi słowy, o dobrowolności decyduje samodzielna rezygnacja z przebywania pod danym adresem, nie zaś rezygnacja wywołana przymusem fizycznym czy psychicznym osoby trzeciej. Stąd też za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta wbrew swej woli, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne. Takimi środkami są roszczenia cywilnoprawne. Nieskorzystanie z nich we właściwym czasie, jak również sytuacja, gdy nie odniosły one zamierzonego skutku powoduje, że zachodzą podstawy do wymeldowania, skoro jego przesłanką jest fakt niezamieszkiwania w lokalu. Przenosząc powyższe zapatrywania w realia rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że nie budzący wątpliwości jest fakt dobrowolnego i trwałego opuszczenia przez skarżącą dotychczasowego miejsca zameldowania. W świetle materiału dowodowego sprawy należy bowiem przyjąć, że skarżąca sporny lokal opuściła z własnej woli a nie z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Powyższe potwierdziła sama skarżąca składając na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego stosowne wyjaśnienia (vide: protokół przesłuchania strony; k. 14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zauważyć należy, że skarżąca – co sama przyznała – chcąc zapewnić choremu mężowi lepszą opieką w roku 2012 zamieszkała wraz z nim w wynajętym mieszkaniu w L. Dodała wprawdzie, że chciałaby powrócić kiedyś do przedmiotowego lokalu, lecz nie jest w stanie określić czasu, kiedy mogłoby to nastąpić. Ponadto wskazała, że do czasu kiedy żyje mąż będzie zamieszkiwać w L. W ocenie Sądu nie sposób uznać za wiarygodne jej twierdzeń, że aktualne miejsce pobytu (w L.) nie stanowi dla niej centrum życiowego. Centrum życiowe oznacza bowiem miejsce, w którym ześrodkowane są wszystkie podstawowe sprawy życiowe oraz gdzie zgromadzone zostały podstawowe przedmioty potrzebne danej osobie do egzystencji. Ponadto, za centrum życiowe uznawać należy miejsce, w którym dana osoba stale przebywa, śpi oraz spełnia swoje podstawowe potrzeby bytowe (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2011r., sygn. akt I OSK 581/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podzielić pogląd skarżącej, że zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Niemniej jednak, przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, ponieważ sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. W sprawie bezsprzecznie dowiedziono, że skarżąca od grudnia 2012 r. nie zamieszkiwała i nie koncentrowała swoich interesów życiowych w lokalu położonym w R. przy ul. [...]. Odnosząc się na tym tle do zarzutu skargi podnieść należy, że deklarowana chęć powrotu skarżącej do spornego lokalu - jak słusznie uznały organy orzekające - nie może być w realiach rozpatrywanej sprawy wyłączną podstawą do utrzymania jej meldunku w lokalu, w którym "cały czas zamierza przebywać" (vide: s. 3 wniesionej skargi). Dopóki trwa usprawiedliwiony powód do czasowego zamieszkiwania w innym miejscu, a strona wyraża wolę powrotu do dotychczasowego miejsca zameldowania (jak w niniejszej sprawie), dopóty uzasadnione jest utrzymywanie stałego meldunku w miejscu, w którym strona faktycznie nie przebywa. W rozpatrywanej sprawie ten uzasadniony powód (konieczność przebywania w L. z uwagi na konieczność opieki nad chorym mężem) w dacie orzekania przez organy nie istniał, gdyż – jak ustaliły organy – mąż skarżącej został umieszczony w domu opieki. Po tym fakcie skarżąca nie wróciła do R. Nie podjęła ponadto żadnych kroków prawnych, które zmierzałyby do zamieszkania w nieruchomości położonej w R. W tym stanie uznać należy, że organ pierwszej instancji zasadnie ocenił, iż w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki przemawiające za wymeldowaniem skarżącej z pobytu stałego. Prawidłowe było również rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy, który to organ ponownie rozstrzygał sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide: art. 15 k.p.a.). Na marginesie należy wskazać, że zawarcie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego informacji odnoszących się do faktu sprzedaży spornej nieruchomości w trakcie postępowania i negatywnego wpływu tej transakcji na możliwość ponownego zamieszkiwania skarżącej w lokalu było zbędne. Niemniej wadliwość ta nie miała w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy. Powyższe zapatrywania prowadzić musiały do uznania, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta są zgodne z prawem. Nie znajdując zaś podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wskazane rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ww. ustawy, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.