III SA/Gd 587/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska ( spr.) Sędziowie: WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz NSA Marek Gorski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Inspektora Pracy [...] z dnia 1 września 2006 r., nr rej. [...] w przedmiocie wykonania czynności pokontrolnych 1. uchyla punkt 1 zaskarżonej decyzji i punkty 5, 6, 7, 13 Nakazu Inspektora Pracy z dnia 13 lipca 2006 r. nr rej.[...]; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. orzeka ,że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w części uchylonej. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 26 czerwca i 10 lipca 2006 r. przez Inspektora Pracy Inspektoratu Pracy w G. w obiektach pracodawcy – Majątek Ziemski "A" A. i H. L. w Z., w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, nakazem z dnia 13 lipca 2006 r. nr rej. [...] wydanym na podstawie art. 9 pkt 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust.2 ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1362 ze zm.), Inspektor Pracy nałożył na kontrolowanego obowiązek: - wykonania przy oborze I zaplecza higieniczno – sanitarnego dla pracowników zatrudnionych w ww. oborze w terminie do 30 czerwca 2007 r. (pkt 1); - odnowienia powłok malarskich sufitu zlewni mleka przy oborze II (obiekt w pobliżu gorzelni) w terminie do 30 września 2006 r. (pkt 2); - wymiany uszkodzonych płytek znajdujących się na posadzce zlewni mleka przy oborze II na płytki nowe w terminie do 30 września 2006 r. (pkt 3); - odnowienia powłok malarskich sufitu w korytarzu przy oborze II w terminie do 30 września 2006 r. (pkt 4); - zainstalowania lampy w pomieszczeniu szatni przy oborze II w terminie do 31 lipca 2006 r. (pkt 5); - odnowienia powłok malarskich sufitu szatni przy oborze II w terminie do 30 września 2006 r. (pkt 6); - odnowienia powłok malarskich sufitu umywalni przy oborze II w terminie do 30 września 2006 r. (pkt 7); - zabezpieczenia odpowiednią zasłoną wejścia do kabiny natryskowej w terminie do 31 lipca 2006 r. (pkt 8); - odnowienia powłok malarskich sufitu przybudówki przy oborze II w terminie do 30 września 2006 r. (pkt 9); - przeprowadzenia pomiarów instalacji i urządzeń elektrycznych eksploatowanych w zakładzie pracy, w zakresie skuteczności działania środków ochrony przeciwporażeniowej, nadając mu rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 10); - dokonania udokumentowanej oceny ryzyka zawodowego występującego na stanowiskach pracy w zakładzie w terminie do 31 sierpnia 2006 r. (pkt 11); - doprowadzenia do należytego stanu technicznego urządzeń oświetlenia elektrycznego eksploatowanych w szatni i umywalni znajdującej się przy oborze II, nadając mu rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 12); - zabezpieczenia odpowiednią pokrywą rozetki elektrycznej zainstalowanej w górnej części ściany w umywalni przy oborze II nadając mu rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 13). W odwołaniu strona wniosła o uchylenie nakazu z dnia 13 lipca 2006 r. zarzucając organowi, iż został on wydany z poważnym naruszeniem przepisów prawa. Inspekcja została przeprowadzona bez wiedzy i zgody współwłaściciela, przez inspektora, który z urzędu powinien się wyłączyć od udziału w sprawie. Istniały bowiem okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika przeprowadzającego czynności kontrolne. Ponadto podniesiono, że ilość i rodzaj prac nakazanych w decyzji organu I instancji nie odpowiada rzeczywistym potrzebom i nie zachodzi konieczność ich wykonywania. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 września 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2., art.138 § 2 k.p.a i art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1362 ze zm.), Inspektor Pracy [...]: 1) utrzymał w mocy pkt 5, 6, 7 i 13 nakazu z dnia 13 lipca 2006 r., 2) uchylił pkt 1, 2, 3, 4, 8, 9 i 12 nakazu, 3) uchylił pkt 10 i 11 nakazu przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż jej rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, iż w świetle art. 24 § 1 k.p.a. brak jest podstaw do wyłączenia inspektora pracy przeprowadzającego kontrolę w Majątku Ziemskim "A" w Z. Uzasadniając zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy nakaz z dnia 13 lipca 2006 r. wskazano, iż zasadność rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 5 nakazu organu I instancji wynika z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz.1650). W myśl tego przepisu, pracodawca jest zobowiązany we wszystkich miejscach na terenie zakładu pracy, w których mogą przebywać pracownicy, zapewnić oświetlenie elektryczne w porze nocnej lub jeżeli oświetlenie dzienne jest niewystarczające. W odniesieniu do punktu 6 i 7 nakazu z dnia 13 lipca 2006 r. organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z § 111 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r., pracodawca jest zobowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, dla których wymagania określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. § 2 ust. 1 tego załącznika stanowi, że na pracodawcy ciąży obowiązek utrzymywania pomieszczeń higienicznosanitarnych w stanie zapewniającym bezpieczne i higieniczne korzystanie z nich przez pracowników. Nakaz organu I instancji w punkcie 13 wynikał z obowiązku określonego w § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. W myśl tego przepisu, instalacje i urządzenia elektryczne powinny być tak wykonane i eksploatowane, aby nie narażały pracowników na porażenie prądem elektrycznym, oraz nie stanowiły zagrożenia pożarowego, i nie powodowały innych szkodliwych skutków. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 decyzji z dnia 1 września 2006 r., Inspektor Pracy [...] argumentował, że z protokołu kontroli nie wynika na jakich stanowiskach zatrudnieni są pracownicy i jaki jest zakres ich obowiązków. Praca w gospodarstwie rolnym jest zazwyczaj wykonywana na otwartej przestrzeni. Skoro więc zaplecze higienicznosanitarne znajduje się przy oborze II, w odległości kilkudziesięciu metrów, to w ocenie organu odwoławczego, wymóg ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy należało uznać za spełniony. Dlatego też uchylił obowiązek nałożony na stronę w punkcie 1 nakazu organu I instancji. Ponadto organ odwoławczy ustalił, że nakaz z dnia 13 lipca 2006 r. w punkcie 2,3,4,8 i 9 zawierał niewłaściwe podstawy prawne. Przepisy § 14 i § 15 cyt. rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. dotyczą bowiem pomieszczeń pracy, natomiast pomieszczenia wymienione w punktach 2,3,4 i 9 nakazu takimi nie są. W odniesieniu do nakazu organu I instancji zawartego w punkcie 8, podniesiono, iż powołany w jego treści § 22 ust. 2 załącznika nr 3 cyt. rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. nie dotyczy zasłony wejścia do kabiny natryskowej. Natomiast nakaz doprowadzenia do należytego stanu technicznego urządzeń oświetlenia elektrycznego eksploatowanych w szatni i umywalni znajdującej się przy oborze II (pkt 12 nakazu organu I instancji) ma – w ocenie organu odwoławczego zbyt ogólny charakter, co uniemożliwia jego wykonanie. Jego treść nie odnosi się do ustaleń kontroli, zaś obowiązek w nim określony, częściowo zawarty został w punktach 5 i 13 decyzji pierwszoinstancyjnej. Uchylając nakaz organu I instancji w punkcie 10 i 11 oraz przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Inspektor Pracy [...] wskazał na nieprecyzyjne udokumentowanie stanu faktycznego w protokole kontroli. Kontrolujący stwierdził bowiem "brak do wglądu dokumentów dotyczących ochrony przeciwporażeniowej instalacji i urządzeń elektrycznych.." Treść nakazu organu I instancji w punkcie 11 jest zbyt ogólna, albowiem nie wskazano w jego treści stanowisk pracy, na których należy dokonać oceny ryzyka zawodowego. Ponadto w protokole kontroli brak jest ustaleń, na jakich stanowiskach pracy zatrudnieni są pracownicy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy Nakaz Inspektora Pracy z dnia 13 lipca 2006 r. (pkt 5, 6, 7 i 13) zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy z dnia z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1362 ze zm.) oraz kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 i art. 107. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż Inspektor Pracy nie powinien występować w sprawie, a tym bardziej przeprowadzać kontroli, gdyż jego działanie jest nieobiektywne z uwagi na wcześniejszy zatarg jaki miał miejsce w jednostce kontrolowanej. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu w zaskarżonej decyzji, natomiast podjął nieformalne działania, zawiadamiając skarżącego o braku podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Odniesienie się do tych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji umożliwiłoby Sądowi jej kontrolę w zakresie zarzutu o wyłączenie pracownika organu. Skarżący zakwestionował możliwość przeprowadzenia kontroli przez Państwową Inspekcję Pracy w gospodarstwie rolnym. Okoliczność ta była przyczyną zatargu z Inspektorem Pracy, który w poprzednich latach zamierzał przeprowadzać kontrolę wbrew obowiązującym przepisom prawa. W obecnym stanie prawnym i faktycznym skarżący również kwestionuje możliwość przeprowadzenia takiej kontroli. Ponadto podniósł, że niezawiadomienie go o terminie i samym fakcie przeprowadzenia kontroli spowodowało, że do kontroli doszło a nałożenie obowiązków w zakresie wykonania określonych prac w gospodarstwie rolnym jest bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Inspektor Pracy [...] wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione w niej zarzuty za chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja w punkcie 1 oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w punkcie 5, 6, 7 i 13 narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1362 ze zm.), w art. 1 utworzyła Państwową Inspekcję Pracy jako organ powołany do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przy czym w art. 8 szczegółowo określiła zarówno zakres działania Państwowej Inspekcji Pracy jak i uprawnień kontrolnych jej pracowników. W art. 9 ustawy określone zostały uprawnienia właściwych organów Państwowej Inspekcji Pracy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy, które, najogólniej rzecz ujmując, ustawodawca określił jako "nakazanie" podjęcia lub zaniechania wskazanych czynności (pkt 1-3), "zgłoszenie sprzeciwu" (pkt 4) i skierowanie wystąpienia (pkt 5). Jako podstawę prawną nakazu organu I instancji wskazano art. 9 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Powołany przepis stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do: 1) w wypadku gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy - nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym w nakazie terminie, 2) nakazania: wstrzymania prac, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace; skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy przy pracach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci lub osoby nie posiadają odpowiednich kwalifikacji; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Natomiast w myśl art. 21 ust. 1 cyt. ustawy, w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli oraz po przeprowadzeniu postępowania wynikającego z przepisów ustawy inspektor pracy: 1) wydaje nakazy i zgłasza sprzeciwy, o których mowa w art. 9 pkt 1-2a i 4, 2) kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 9 pkt 5. Podkreślić przy tym należy, iż podstawą do wydania nakazu winny być ustalenia dokonane w wyniku kontroli. Te ustalenia zaś są dokumentowane w formie protokółu, którego wymogi określa art. 19i ust. 2, wskazując w pkt 7, iż powinien on zawierać opis stwierdzonych naruszeń prawa pracy w zakresie zagadnień objętych kontrolą oraz inne informacje mające istotne znaczenie dla rozstrzygania spraw. Zatem niewątpliwie z protokółu tego winno wynikać nie tylko jakich naruszeń prawa pracy dopuścił się pracodawca, ale też na jakiej podstawie dokonano tych ustaleń. W niniejszej sprawie nakaz organu I instancji w punkcie 5 dotyczył zainstalowania lampy w pomieszczeniu szatni przy oborze II. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r. Nr 169 poz.1650), we wszystkich miejscach na terenie zakładu pracy, w których mogą przebywać pracownicy, pracodawca jest obowiązany zapewnić oświetlenie elektryczne w porze nocnej lub jeżeli oświetlenie dzienne jest niewystarczające. Wymagania dotyczące oświetlenia określają Polskie Normy. Jednakże w protokole znajdującym się w aktach sprawy oraz uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brak jest szczegółowych ustaleń odnośnie tego, czy w porze nocnej w szatni przy oborze II przebywają pracownicy oraz nie wyjaśniono kwestii, czy oświetlenie dzienne w tym pomieszczeniu jest istotnie niewystarczające. Ponadto na rozprawie przed Sądem w dniu 14 czerwca 2007 r. skarżący wyjaśniał, iż nocą w oborach nie przebywają i nie pracują pracownicy. W odniesieniu do punktu 6 i 7 nakazu z dnia 13 lipca 2006 r. organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z § 111 cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r., pracodawca jest zobowiązany zapewnić pracownikom pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne, dla których wymagania określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. § 2 ust. 1 tego załącznika stanowi, że na pracodawcy ciąży obowiązek utrzymywania pomieszczeń higienicznosanitarnych w stanie zapewniającym bezpieczne i higieniczne korzystanie z nich przez pracowników. Nakaz odnowienia powłok malarskich sufitu szatni i umywalni przy oborze II nie został poprzedzony ustaleniem organów, kiedy ostatnio malowane były ww. pomieszczenia, oraz czy stwierdzone w protokole kontroli odpadanie farby nie miało związku np. z zawilgoceniem powierzchni. Podkreślić bowiem należy, iż w myśl § 2 ust. 2 załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r., podłoga oraz ściany pomieszczeń higienicznosanitarnych powinny być tak wykonane, aby możliwe było łatwe utrzymanie czystości w tych pomieszczeniach. Ściany pomieszczeń do wysokości co najmniej 2 m powinny być pokryte materiałami gładkimi, nienasiąkliwymi i odpornymi na działanie wilgoci. Wyjaśnienie tych okoliczności jest o tyle istotne, że skarżący podczas rozprawy przed Sądem w dniu 14 czerwca 2007 r. oświadczył, iż obory były malowane 4 do 5 razy w roku, natomiast zimą malowania nie można przeprowadzić. Dodał również, że pomieszczenia umywalni mają wysokość około 4 m. Nakaz organu I instancji w punkcie 13, dotyczący zabezpieczenia odpowiednią pokrywą rozetki elektrycznej zainstalowanej w górnej części ściany w umywalni przy oborze II wynikał z obowiązku określonego w § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. W myśl tego przepisu, instalacje i urządzenia elektryczne powinny być tak wykonane i eksploatowane, aby nie narażały pracowników na porażenie prądem elektrycznym, oraz nie stanowiły zagrożenia pożarowego, i nie powodowały innych szkodliwych skutków. Z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika jednak w sposób jednoznaczny, na ile brak odpowiedniej pokrywy rozetki elektrycznej naraża pracowników na porażenie prądem elektrycznym oraz stwarza zagrożenie pożarowe i inne szkodliwe skutki, skoro urządzenie to zostało zainstalowane pod sufitem pomieszczenia. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w niniejszej sprawie organy Państwowej Inspekcji Pracy posiadały kompetencje do kontroli przestrzegania prawa pracy oraz przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Wynikają one z art. 9 pkt 1 i 2 w zw. z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Podkreślić należy, iż w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja w punkcie 1 oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w punkcie 5, 6, 7 i 13 narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w tym zakresie nie uwzględniły obowiązku przestrzegania reguł postępowania dowodowego. Do reguł tych należy m.in. wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) oraz unikanie dowolności w ocenie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zdaniem sądu, opisane wyżej uchybienia prowadzą do wniosku, iż organy I i II instancji nie zebrały materiału dowodowego pozwalającego na jednoznaczną ocenę stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przez skarżącego przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz – wbrew przepisowi art. 19a cyt. ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - nienależycie udokumentowały dokonane ustalenia. Z tych też względów Sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałej części. Przepisy k.p.a. dają bowiem możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady, który jest dopuszczalny wyłącznie w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji jeszcze raz wnikliwie przeanalizują przy zastosowaniu dostępnych środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie nakazu na podstawie art. 9 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w części w jakiej uchylono zaskarżoną decyzje organów obu instancji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji w uchylonej części wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uznawszy, że w pozostałej części zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 2 sentencji.