III SA/Gd 587/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 29 października 2010 r. nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 29 października 2010 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W podstawie prawnej wydania uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 "u.s.g." w związku z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm.). W § 1 uchwały wskazano, że w ramach gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie tworzy się Zespół Interdyscyplinarny realizujący zadania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz zadania wynikające z założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie. Następnie w § 2 uchwały określono, że: - w skład zespołu wchodzą przedstawiciele podmiotów związanych z realizacją zadać na rzecz pomocy osobom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowym bądź środowisku w szczególności Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta, Komendy Powiatowej Policji, Zespołu Kuratorów Zawodowych przy Sądzie Rejonowym, oświaty, ochrony zdrowia, Straży Miejskiej w, Wydziału Interwencji Kryzysowej, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Świetlic Środowiskowych i Socjoterapeutycznych, innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (§ 2 ust.1) - członków zespołu powołuje Prezydent Miasta w drodze zarządzenia spośród przedstawicieli podmiotów wymienionych w ust. 1 imiennie wskazanych przez osoby kierujące tymi podmiotami (§ 2 ust.2) - przed przystąpieniem do wykonywania zadań członkowie zespołu składają pisemne oświadczenie o treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że są mi znane przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym" (§ 2 ust.3) Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta (§ 3) oraz wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 4). Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga na opisaną wyżej uchwałę wniesiona przez prokuratora Prokuratury Rejonowej. Prokurator zaznaczył, że wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały zaskarżając ją w całości, w związku z następującymi naruszeniami prawa: - naruszeniem przepisów z art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) podlegającym na nieopublikowaniu uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo, że uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, - naruszeniem art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. przez przekroczenie delegacji ustawowej i modyfikację art. 9 a ust. 3-5 u.p.p.r. poprzez uszczegółowienie w § 2 ust.1 uchwały podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazywania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego oraz modyfikacji jego składu, albowiem o składzie zespołu stanowi sama ustawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zgodził się z tym, że uchwała jako akt prawa miejscowego powinna była być ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie organu, powyższe naruszenie nie uzasadnia jednak stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Organ stwierdził, że wbrew drugiemu z zarzutów sformułowanych w skardze, uchwała nie została wydana z przekroczeniem ustawowej delegacji. W uchwale nie wymieniono bowiem innych wchodzących w skład zespołu podmiotów niż te, które zostały wskazane w u.p.p.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości - między innymi - poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora Okręgowego sprawie uchwałę. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kontem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do jej zastosowania. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g.", w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w sposób oczywisty i bezpośredni w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podana została uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 października 2010 r. nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, której Prokurator Rejonowy zarzuca po pierwsze naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 i 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przemocy w rodzinie poprzez wskazanie w § 2 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Inter-dyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy. W skardze wskazano ponadto na naruszenie art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych podlegające na nie opublikowaniu uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo, że uchwała stanowiła akt prawa miejscowego. Uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08). Akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. uznać należy, że normy prawne w tym zakresie mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest są podporządkowana radzie gminy (radzie miejskiej), czy też wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Podkreślenia wymaga, że organ nie kwestionuje, że wydana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ani też nie podważa zasadności zarzutu niedopełnienia obowiązku publikacji uchwały. Wbrew jednak argumentacji organu powyższe naruszenie należy zakwalifikować jako wystarczające i uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Sądu, za stwierdzeniem nieważności uchwały przemawia ponadto zasadność drugiego z podniesionych przez prokuratora zarzutów dotyczącego przekroczenia przez Radę Miejską delegacji ustawowej do wydania uchwały wynikającą z art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Z kolei, zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09). W ocenie Sądu, przeprowadzona analiza § 2 zaskarżonej uchwały oraz jej zestawienie z treścią art. 9a ust. 2 - ust. 5 u.p.p.r., czynią zasadnymi podniesione zarzuty przedmiotowej skargi, co skutkuje stwierdzeniem, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jej nieważności. Zgodnie z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy jest upoważniona do podjęcia uchwały, której przedmiotem będzie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, przez co nie można rozumieć również określenia składu takiego zespołu. Kompetencja wynikająca z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych a nie składu zespołu. Przepis art. 9a ust. 2 u.p.p.r. stanowi, że to organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), jest właściwy do powołania zespołu interdyscyplinarnego, przy czym w ust. 3 ustawodawca ustalił przedstawicieli podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. Określenie w uchwale podjętej przez organ stanowiący gminy składu zespołu interdyscyplinarnego, w szerszy sposób niż to wynika z ustawy, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi przekroczenie kompetencji organu stanowiącego gminy. Nieważność uchwały dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., sygn. I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1608/12). Ogłoszenie aktu prawa miejscowego w oficjalnym publikatorze, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest warunkiem jego wejścia w życie, zaś niewykonanie obowiązku publikacji jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 u.s.g., albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez ten akt mocy obowiązującej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).