III SA/Gd 588/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska ( spr. ) Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] polegającą na niewykonaniu wyroku Sądu i wymierzenie organowi grzywny 1. wymierza Dyrektorowi Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] grzywnę w wysokości 8.000 (ośmiu tysięcy) złotych, 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [...] na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. 457( czterysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt: VI SA/Wa 1036/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w następstwie skargi Spółki A. uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 17 lutego 2011 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 grudnia 2010 r. wydane w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 14 grudnia 2011 r. Akta administracyjne ww. sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały wysłane Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 13 stycznia 2012 r., a ich doręczenie nastąpiło w dniu 18 stycznia 2012r. Pismem z dnia 22 maja 2012 r. Spółka A. wezwała Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wykonania ww. wyroku i załatwienia sprawy (wydania stosownej decyzji) w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, powołując się na art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Pismem z dnia 12 czerwca 2012 r. radca prawny Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zwróciła się z prośbą do Departamentu Świadczeń Opieki Zdrowotnej Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia o przesłanie do oddziału ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 11 lipca 2012 r. do Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęła skarga Spółki A. na niewykonanie wyroku sądu wraz z wnioskiem o wymierzenie Dyrektorowi Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia grzywny. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ pomimo ww. wyroku jak i faktu wezwania do jego wykonania do dnia wniesienia skargi nie wydał merytorycznej decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej odrzucenie z "przyczyn formalnych" oraz o jej oddalenie z "przyczyn merytorycznych". W ocenie organu skarżąca spółka przed wniesieniem swojej skargi nie złożyła zażalenia wymaganego przepisami ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do kwestii merytorycznych organ wskazał, że WSA w Warszawie wydając wyrok nie określił terminu jego wykonania. O fakcie zapadnięcia wyroku organ dowiedział się dopiero na skutek wezwania skarżącej spółki do jego wykonania. W następstwie otrzymanego wezwania organ podjął stosowne kroki w celu uzyskania odpisu przedmiotowego wyroku. W dniu 19 lipca 2012 r. do Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynął faks zawierający sentencję ww. wyroku WSA w Warszawie wraz z uzasadnieniem. Organ wykonując wskazania zawarte w wyroku, w dniu 26 lipca 2012 r. wydał decyzję, która pełnomocnikowi skarżącej spółki została wysłana w dniu następnym. Powyższe okoliczności oznaczają, że organ sprawę załatwił niezwłocznie i nie pozostaje w jakiejkolwiek bezczynności. Na rozprawie w dniu 19 października 2012 r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał skargę wnosząc o wymierzenie grzywny w górnych granicach celem zmobilizowania organu do prawidłowego działania. Z kolei pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi wskazała, że w jej ocenie w sprawie – przed wniesieniem skargi – winny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące procedury zażaleniowej. Nadto podniosła, że: "zwyczajowo organ pierwszej instancji o zapadłym wyroku dowiaduje się od strony." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z przytoczonej regulacji wynika, że skarga o wymierzenie organowi grzywny przysługuje w dwóch sytuacjach: 1) gdy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz; 2) gdy organ pozostaje bezczynny po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zaznaczyć należy, że powołane unormowania mają na celu zapewnienie skuteczności wyroków sądów administracyjnych, nie tylko poprzez dyscyplinowanie organów administracji publicznej (których działalność, czy też bezczynność była przedmiotem kontroli) do podjęcia stosownych działań, ale także w przypadku ich nie podjęcia ukaranie organu za nie respektowanie orzeczenia sądowego. Skoro omawiany przepis daje podstawę wymierzenia organowi grzywny za pozostawanie w bezczynności po wyroku uchylającym akt lub czynność należy wyjaśnić kiedy mamy do czynienia z taką sytuacją. Otóż ma to miejsce wówczas, gdy organ administracji publicznej zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, nie wykonuje obowiązków objętych sentencją wyroku jak też wskazań zawartych w jego uzasadnieniu. Zatem organ pozostaje w bezczynności, gdy po zwrocie akt administracyjnych przez sąd administracyjny, nie wykonuje wyroku bowiem nie realizuje obowiązków nałożonych przez sąd. Należy także wyjaśnić, że konstrukcja skuteczności orzeczenia sądu administracyjnego, jak i jej zakres oraz konsekwencje nieprzestrzegania są ściśle powiązane z zasadą związania organów administracyjnych oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego, uregulowaną w art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, a więc istotne wyjaśnienie przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie jest wiążąca, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego i to bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1036/11 wydany został w sprawie ze skargi Spółki A. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 17 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mocą tego wyroku nastąpiło uchylenie decyzji zarówno organu odwoławczego – Prezesa NFZ z dnia 17 lutego 2011 r. jak i organu pierwszej instancji – Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 3 grudnia 2010 r. Tak więc w rozpatrywanej sprawie może jedynie chodzić o drugi z wymienionych na wstępie przypadków, czyli bezczynność organu po wyroku uchylającym decyzję. W myśl art. 286 § 1 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Załatwienie sprawy w niniejszym postępowaniu polega na rozpatrzeniu odwołania rozstrzygającego postępowanie konkursowe dotyczące zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i powinno nastąpić w terminie 7 dni (art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027). Akta administracyjne w sprawie o sygn. akt: VI SA/Wa 1036/11 zostały zwrócone Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu 18 stycznia 2012 r. Skarżąca pisemne wezwanie do wykonania w/w wyroku, wymagane na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. skierowała do Dyrektora Oddziału NFZ w dniu 22 maja 2012 r. (data wpływu: 25 maja 2012 r.). Jak wcześniej wyjaśniono, przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, CBOIS). Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji wydanych przez organy obu instancji powoduje, że odżywa odwołanie wniesione przez stronę w trybie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zatem zgodnie z art. 154 ust. 2 tej ustawy organ pierwszej instancji, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ zobowiązany jest do jego rozpatrzenia w terminie 7 dni, a następnie do wydania decyzji administracyjnej uwzględniającej lub oddalającej odwołanie (art. 154 ust. 3). Logicznym wnioskiem na podstawie obowiązującego prawa w takiej sytuacji jest to, że organ, który nie wydaje nowej decyzji pozostaje w bezczynności. Zaprezentowanej oceny prawnej nie zmienia fakt wydania w dniu 26 lipca 2012 r. decyzji, albowiem wykonanie wyroku poprzez wydanie decyzji nastąpiło po wniesieniu skargi do WSA w Gdańsku za pośrednictwem organu (skargę wniesiono w dniu 11 lipca 2012 r. – k. 16 akt sądowych) – art. 154 § 3 p.p.s.a. W tym stanie sprawy należy uznać, że organ do czasu wniesienia skargi nie wykonał wyroku Sądu, a brak jest podstaw do uznania, że wyrok ten nie mógł być wykonany z przyczyn niezależnych od organu. Za wykonanie wyroku można bowiem uznać wyłącznie wydanie przez organ aktu administracyjnego. Nie może przy tym być żadnym usprawiedliwieniem, że niewykonanie przez organ wyroku spowodowane zostało błędnie zinterpretowanymi przez niego przepisami postępowania. Za takie bowiem należy uznać twierdzenie organu jakoby skarżący przed wniesieniem skargi do sądu winien wyczerpać tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że w stanie faktycznym sprawy zastosowanie znajduje tryb z art. 154 p.p.s.a., a zatem skarżący prawidłowo po pisemnym wezwaniu organu do wykonania wyroku i braku reakcji ze strony organu, wniósł skargę do sądu. Tym samym wniosek o odrzucenie skargi nie ma podstaw prawnych w przepisach mających zastosowanie w sprawie. Wadliwie organ również przyjął, że brak wskazania w wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt: VI SA/Wa 1036/11 terminu jego wykonania oznacza, że w sprawie mają zastosowanie ogólne przepisy o załatwianiu spraw w postępowaniu administracyjnym. Z rozważań wcześniejszych wynika, że wówczas sprawa wraca do organu pierwszej instancji, który w terminie 7 dni powinien rozpatrzyć złożone odwołanie (art. 154 ust.2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Tymczasem decyzja zapadła na skutek rozpatrzenia odwołania wydana została po upływie 6 miesięcy od dnia przekazania organowi odwoławczemu akt sprawy i po 10 dniach po wniesieniu przez skarżącą skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Okoliczność ta w świetle powołanego wyżej przepisu art. 154 § 3 p.p.s.a. nie mogła stanowić podstawy do oddalenia skargi w przedmiocie wymierzenia grzywny ani do umorzenia postępowania, albowiem w przypadku skargi opartej na tym przepisie, nie ma żadnego znaczenia fakt, że organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie, jeżeli skarga została wniesiona przed wydaniem tego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć również trzeba, że bez znaczenia jest dla oceny prawidłowości prowadzonego postępowania na podstawie powołanego przepisu, który z organów przyczynił się do bezczynności w większym stopniu. Obieg dokumentów między organem odwoławczym i organem pierwszej instancji powinien być zorganizowany w sposób umożliwiający przestrzeganie terminów do załatwienia sprawy wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Dodatkowo – stosownie do przepisu art.154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przejawem rażącego naruszenia art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest okoliczność, że przekazanie akt po ich zwrocie przez WSA w Warszawie przez Prezesa NFZ organowi pierwszej instancji celem wykonania wyroku, nie jest czynnością skomplikowaną i wymaga jedynie właściwej organizacji pracy. Uwzględniając specyfikę postępowania rozstrzygającego konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przejawiającą się m.in. w oznaczeniu krótkich terminów w jakich powinno nastąpić rozpoznanie odwołań, zdaniem Sądu sprawy z tego zakresu nie powinny oczekiwać dłużej na rozpatrzenie niż wynika to z przepisów regulujących tę procedurę. Zwłaszcza, że organ nie wskazał żadnej przyczyny usprawiedliwiającej znaczne opóźnienie w załatwieniu sprawy. Za taką bowiem nie sposób uznać brak prawidłowej organizacji w przekazywaniu dokumentów między organami. Opieszałość organu podważa bowiem sens zagwarantowanej przepisami, sprawności postępowania rozstrzygającego konkurs, a tym samym godzi w realizację celów określonych w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wymierzając grzywnę w wysokości ośmiu tysięcy złotych Sąd uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy będzie to kwota adekwatna do wagi stwierdzonego zaniechania oraz zapewni, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zwróci w przyszłości należytą uwagę na wywiązywanie się z obowiązków nałożonych na niego wyrokami sądowymi, a przede wszystkim doprowadzi do prawidłowej organizacji we współpracy z organem odwoławczym, celem uzyskiwania informacji o wynikach orzeczeń sądowych zapadłych na skutek wniesionych skarg od aktów wydanych przez te organy. Ustalając wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę takie elementy jak: nieskomplikowany charakter sprawy z uwagi na przepisy procedury właściwe do zastosowania celem wykonania wyroku sądu, okres opóźnienia, jak też jego przyczyny obciążające wyłącznie organy oraz fakt wydania – po wniesieniu skargi – decyzji z dnia 26 lipca 2012 r., nr [...] rozstrzygającej odwołanie skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę wniesioną w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., wymierzając organowi grzywnę w granicach określonych w art. 154 § 6 powołanej ustawy. O kosztach Sąd orzekł natomiast na mocy art. 200 p.p.s.a.