III SA/Gd 591/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (sprawozdawca), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi C. Spółki jawnej z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 września 2025 r. nr SKO/2250/25 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę. Marszałek Województwa Pomorskiego działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.t.d.", po rozpatrzeniu wystąpienia Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 8 kwietnia 2025 r., postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2025 r. nr DIF-TD.8070.53.2025:2, postanowił o uzgodnieniu wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii [...] dla przedsiębiorstwa A. Spółki z o.o z siedzibą w W. W pouczeniu, powołując się na art. 144 k.p.a w związku z art. 127 § 1a k.p.a. Marszałek Województwa Pomorskiego wskazał m.in., że postanowienie wydane w I instancji, od którego uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczne, wobec czego stronie nie przysługuje zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Na powyższe postanowienie, zażalenie wraz z wnioskiem o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z udziałem wszystkich stron postępowania wniosła B. Sp. j. z siedzibą w L. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia 12 września 2025 r. nr SKO Gd/2250/25 stwierdziło jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał przepis art. 134 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wskazało, że niedopuszczalność odwołania wynikać może z przyczyn o charakterze przedmiotowym (np. kiedy brak jest przedmiotu zaskarżenia - nieistnienie decyzji administracyjnej w sensie prawnym bądź też w sytuacji wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji) lub z przyczyn o .charakterze podmiotowym (np. w przypadku wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych). Następnie organ odwoławczy wskazał, że wniesiony przez stronę skarżącą środek zaskarżenia w postaci zażalenia został wniesiony od aktu administracyjnego – postanowienia, które w rozumieniu przepisu art. 127 § 1a k.p.a. jest ostateczne co z kolei wyklucza możliwość zaskarżenia tego aktu w zwykłym trybie odwoławczym przewidzianym przepisami k.p.a . Ponadto organ wskazał, że przepis art. 127 § 1a k.p.a. wszedł w życie w dniu 12 maja 2023 r. i na mocy art. 17 ustawy z dnia 26 stycznia 2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 803), ma zastosowanie w sprawie, gdyż postępowanie w niniejszej sprawie na wniosek Marszałka Województwa Mazowieckiego wszczęte zostało już po wejściu w życie przepisu art. 127 § 1a k.p.a. Z analizowanej regulacji prawnej wynika, że organ I instancji może w pewnej wyjątkowej sytuacji odstąpić od uzasadnienia wydanej decyzji/postanowienia i wówczas nie podlega ona/o zaskarżeniu na zasadach ogólnych w drodze odwołania/zażalenia, zaś stronie wówczas służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że Marszałek Województwa Pomorskiego wskutek rozpoznania wystąpienia Marszałka Województwa Mazowieckiego postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2025 r., na mocy art. 107 § 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. odstąpił od uzasadnienia tego postanowienia z uwagi na fakt, iż w całości uwzględnił wniosek strony. Organ odwoławczy zaznaczył, że w pouczeniu postanowienia z dnia 16 kwietnia 2025 r., Marszalek Województwa Pomorskiego w sposób prawidłowy i czytelny pouczył strony postępowania, że postanowienie jest ostateczne, wobec czego nie przysługuje stronie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku tylko zgodnie z przepisami art. 53 i 54 p.p.s.a. strona może wnieść skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w określonym postanowieniem terminie i sposobie. W ocenie organu, w sytuacji w której Marszałek Województwa Pomorskiego uwzględnił w całości żądanie wnioskodawcy, był uprawniony na mocy przepisu art. 107 § 4 k.p.a odstąpić od uzasadnienia postanowienia które wydane na mocy art. 127 § 1a w zw. z art. 144 k.p.a jest ostateczne, stąd możliwość złożenia zażalenia na takie postanowienie została prawnie wykluczona. Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, iż nie jest dopuszczalne wniesienie zażalenia na postanowienie, które w rozumieniu przepisów k.p.a nie podlegało zaskarżeniu na zasadach ogólnych uregulowanych przepisami k.p.a. W związku z tym zasadnym było wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego zażalenia zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a., co oznacza, że wniesiony środek zaskarżenia nie odnosi żadnych skutków prawnych. B. Sp. j. z siedzibą w L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na wyżej opisane postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit.a u.t.d. oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, gdyż nie wykazała interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu, podczas gdy skarżąca wykazała, iż posiada interes prawny, a zatem powinna brać udział również w postępowaniu uzgodnieniowym w charakterze strony tego postępowania. Ponadto w uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że decyzja SKO w Warszawie jest również niezgodna ze znanym organowi z urzędu wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 414/24, w którym sąd ten rozpoznał skargę na postanowienie SKO w Warszawie i uznał skarżącą za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przyczyną stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zażaleniem zaskarżono postanowienie ostateczne. W postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2025 r. Marszałek Województwa Pomorskiego powołał się na przepisy art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 107 § 4 w zw. z art. 126 k.p.a. Zgodnie z art. 106 k.p.a. normującym tzw. współdziałanie organów administracji publicznej: § 1. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. § 2.Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. § 5. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W myśl art. 107 § 4 k.p.a. można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Przepis ten znajduje zastosowanie także w przypadku postanowień - na mocy art. 126 k.p.a., z którego wynika, że do postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 107 § 2-5. Marszałek Województwa Mazowieckiego, zwracając do Marszałków Województw o uzgodnienie udzielenia zezwolenia, zawiadomił o tym firmę A. jako jedyną stronę postępowania (art. 106 § 2 k.p.a.). Skarżąca nie wykazała, że jest stroną postępowania. Marszałek Województwa Pomorskiego, wydając postanowienie z dnia 2 kwietnia 2025 r. w sprawie uzgodnienia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, mógł, na podstawie art. 107 § 4 k.p.a., odstąpić zatem od uzasadnienia wydanego postanowienia, które uwzględniało w całości żądanie strony (firmy A) i nie rozstrzygało spornych interesów stron, bowiem w postępowaniu uczestniczyła tylko jedna strona. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. W myśl art. 126 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Istotą postępowania opiniującego jest wyrażenie przez organ współdziałający stanowiska co do zagadnienia będącego przedmiotem jego specjalistycznego obszaru działania, nie zaś rozstrzygnięcie sprawy głównej, w ramach której organ prowadzący postępowanie decyduje o istnieniu praw lub obowiązków wobec określonych stron postępowania. Obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych spoczywa na organie wydającym zezwolenie, nie zaś organie uzgadniającym przebieg planowanej linii komunikacyjnej przez obszar swojej właściwości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 947/18 i przywołana w uzasadnieniu argumentacja). Generalnie adresatem postanowienia opiniującego jest organ, który zwrócił się o jej wydanie, nie zaś podmioty uczestniczące w postępowaniu głównym. Postępowania uzgodnieniowe ma zasięg ograniczony do określonego terytorium i w przypadku gdy trasa przewozu przebiega przez szereg województw nie odejmuje pełnej trasy przewozu. Wniosek dotyczył trasy przewozu z W. do M. Wojewoda Pomorski miał kompetencję do uzgodnienia trasy przewozu jedynie w na obszarze Województwa Pomorskiego. Wskazywana przez skarżącą trasa przewozu jej linii autobusowej [...] nie przebiega przez Województwo Pomorskie. Skarżąca nie mogła mieć zatem interesu w przedmiotowym postępowaniu uzgodnieniowego i nie mogła być stroną tego postępowania. Okoliczność, czy jest ona stroną postępowania głównego nie podlegała badaniu przez organ uzgadniający. Wydane postanowienie, z uwagi na treść art. 127 § 1a w zw. z art. 144 k.p.a., jest ostateczne i nie służy na nie zażalenie. Przepis art. 127 §1 a k.p.a. stanowi bowiem, że decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna, a art. 144 k.p.a. – że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy zasadnie, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził w zaskarżonym postanowieniu niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa Pomorskiego. Organ odwoławczy nie naruszył wskazywanych w skardze przepisów prawa tak procesowego, jak i materialnego. W szczególności nie naruszył art. 28 k.p.a. poprzez – jak twierdzi skarżąca - uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, bowiem nie wykazała interesu prawnego do udziału w postępowaniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołane w uzasadnieniu orzeczenie sądu administracyjnego jest dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.