III SA/Gd 6/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 października 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 10 lipca 2017 r., którą organ z urzędu orzekł o zmianie oznaczenia głównej funkcji budynku [...] położonego na działce nr [...] obręb S. Gminy L. z "budynek jednorodzinny - 1110.Dj" na "dom letniskowy - 1110.Dl". W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 10 lipca 2017 r. (nr [...]) Starosta - działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), art. 7d pkt 1, art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a/ i d/ ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 - dalej powoływanej jako: "p.g.k.") oraz § 45 ust 1 pkt 3, § 63 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 - zwanego dalej również: "rozporządzeniem e.g.i.b.") - orzekł z urzędu o zmianie oznaczenia głównej funkcji budynku [...] położonego na działce [...] obręb S. Gminy L. z "budynek jednorodzinny - 1110.Dj" na "dom letniskowy - 1110.Dl". W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek położony na działce nr [...] obręb S. gmina L. ujawniony został w operacie ewidencji gruntów i budynków powiatu [...] w dniu 9 września 2007 r. na podstawie operatu technicznego pomiaru budynku (nr [...]). Funkcję budynku ujawniono w rejestrze zgodnie z decyzją organu architektoniczno-budowlanego (budynek letniskowy). Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, stosując zasadę jednolitości, funkcję budynku letniskowego oznaczono w rejestrze jako – "inny niemieszkalny". Następnie na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 sierpnia 2013 r. o sprostowaniu w operacie ewidencyjnym oznaczenia funkcji budynku z "inny niemieszkalny" na "mieszkalny" oznaczenie funkcji przedmiotowego budynku zmieniono w dniu 28 sierpnia 2013 r. w rejestrze na - budynki mieszkalne. Na przełomie 2013/14 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551). W zmienionym rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków wprowadzono obowiązek ujawniania w rejestrze m.in.: rodzaju budynku wg Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT), klasy budynku wg Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), zaś katalog dopuszczalnych w rejestrze funkcji (głównej funkcji oraz innych funkcji) zwiększony został z 10 do 180, w tym czterech różnych funkcji mieszkalnych (tj. budynek jednorodzinny, dom letniskowy, leśniczówka oraz inny budynek mieszkalny jednorodzinny). Ustawodawca wyznaczył również organom ewidencyjnym czas 36 miesięcy na dostosowanie rejestrów do zmienionych przepisów. W dniu 9 czerwca 2014 r., przy okazji wprowadzania zmian do operatu technicznego i sporządzenia mapy do celów projektowych działki nr [...] S., oznaczenie funkcji przedmiotowego budynku dostosowano do zmienionych na przełomie 2013/14 przepisów w ten sposób, że ujawniono w rejestrze m.in. główną funkcję – "budynek jednorodzinny" na podstawie decyzji z dnia 12 sierpnia 2013 r. o sprostowaniu w operacie ewidencyjnym oznaczenia funkcji budynku z "inny niemieszkalny" na "mieszkalny" (o czym powiadomiono właścicieli bez ZPO). Zastosowano zasadę jednolitości rejestru publicznego, zgodnie z którą wszystkie budynki posiadające w rejestrze przed zmianą rozporządzenia funkcję mieszkalną, po nowelizacji oznaczone były jako główna funkcja – "budynek jednorodzinny". Po ponad miesiącu od ujawnienia w rejestrze głównej funkcji – "budynek jednorodzinny", wpłynął wniosek o ujawnienie w rejestrze głównej funkcji – "budynek jednorodzinny lub inny budynek mieszkalny jednorodzinny". O wprowadzonej zmianie ponownie powiadomiono właścicieli (listem zwykłym, bez ZPO). W latach 2014-2017 G. S. (zwany dalej także "skarżącym") lub J. S., jako właściciele ww. nieruchomości składali kolejne wnioski w sprawie oznaczenia w rejestrze ewidencyjnym funkcji budynku położonego na działce nr [...]. Organ podkreślił, że operat ewidencji gruntów i budynków jest rejestrem publicznym i bez wątpienia stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Wpisy dokonywane w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organami właściwymi w sprawach ustalania funkcji budynków są - na podstawie art. 82 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 – dalej w skrócie jako: "p.b.") - odpowiednie organy administracji architektoniczno-budowlanej. W art. 23 p.g.k. wymienione są podmioty oraz rodzaje przekazywanych przez te podmioty dokumentów stanowiących podstawę aktualizacji danych ewidencyjnych. W art. 23 ust 3 pkt 1 lit. i/ p.g.k., wymieniony został dokument - pozwolenie na budowę budynku, zaś w art. 23 ust. 3 pkt 2 p.g.k. został wymieniony m.in. dokument - zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b/ p.g.k. informacje zawarte w rejestrze podlegają aktualizacji, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4. Dopiero wówczas, gdy uzyskanie informacji niezbędnych do aktualizacji nie jest możliwe w inny sposób, starosta może postąpić w sposób opisany w art. 22 ust. 3 p.g.k., w tym zażądać udzielenia informacji o sposobie użytkowania budynku. Zgodnie z definicją zawartą w załączniku nr 1a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków – "Specyfikacja pojęciowego modelu danych ewidencji gruntów i budynków", atrybut o nazwie główna funkcja budynku (FSB) - przez główną funkcję budynku rozumie się sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku. Zdaniem organu sposób użytkowania budynku musi wynikać z dostępnej organowi ewidencyjnemu dokumentacji architektoniczno-budowlanej, a organami właściwymi w sprawach ustalania funkcji budynków są odpowiednie organy administracji architektoniczno-budowlanej. Organ stwierdził, że w sprawie funkcji budynku położonego na działce nr [...] obręb S. Gminy L. organ administracji architektoniczno-budowlanej wypowiedział się w decyzji zezwalającej na budowę, zgodnie z którą przedmiotowy budynek jest budynkiem letniskowym i pozostanie nim tak długo, jak długo inna decyzja właściwego organu tego faktu nie zmieni. Organ wyjaśnił, że uporczywe domaganie się jednej ze stron niniejszego postępowania wskazania dokumentu będącego podstawą oznaczenia w rejestrze funkcji przedmiotowego budynku, skłoniło organ ewidencyjny do refleksji na temat zastosowania "automatu" przy dostosowywaniu parametrów budynku do zmienionych w 2013 r. przepisów i w decyzji z dnia 12 sierpnia 2013 r. o sprostowaniu w operacie ewidencyjnym oznaczenia funkcji budynku z "inny niemieszkalny" na "mieszkalny" [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wypowiedział się co do funkcji budynku, którą obecnie (po zmianie przepisów ewidencyjnych) należy rozumieć jako parametr klasa budynku według PKOB, a nie -jak omyłkowo organ ewidencyjny zinterpretował - jako główną funkcję budynku. Organ zaznaczył, że w zgromadzonym materiale dowodowym znalazły się kopie dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt III SA/Gd 734/16 i sygn. akt III SA/Gd 744/16, które w analogicznej sytuacji (odmowa organu ewidencyjnego zmiany oznaczenia głównej funkcji budynku letniskowego z dom letniskowy na budynek jednorodzinny) orzekły w różny sposób (w pierwszym wyroku Sąd uchylił decyzje organów obu instancji wskazując szereg okoliczności, które należy wyjaśnić przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy, natomiast w drugiej sprawie Sąd oddalił skargę). Organ wskazał, że zgodnie ze zmianą rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, katalog dostępnych w rejestrze funkcji budynku rozszerzono z 10 do 180, w tym również funkcji budynku - letniskowy. Budynki letniskowe zaliczone zostały do budynków mieszkalnych i to niezależnie od tego, czy konkretny budynek letniskowy zamieszkiwany jest przez cały rok, czy czasowo; czy budynek stanowi centrum życiowe właściciela i osób jemu najbliższych, czy też nie stanowi centrum życiowego. W § 63 ust. 1 w pkt 1-26 zmienionego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wyszczególnione zostały dane o budynku, które rejestrowane są w operacie ewidencyjnym. W przypadku braku pełnego zbioru danych, o których mowa w ust. 1 w pkt 1-26, do czasu ich uzupełnienia budynek może być ujawniony w ewidencji za pomocą niepełnego zbioru danych, zawierającego co najmniej: 1) identyfikator budynku, 2) status budynku, 3) geometryczny opis konturu, 4) rodzaj budynku według KŚT, 5) klasę budynku według PKOB, 6) główną funkcję budynku (§ 63 ust. 1f rozporządzenia). Budynek letniskowy (główna funkcja), zgodnie z rodzajem budynku według KŚT - jest budynkiem mieszkalnym - 110, a zgodnie z klasą według PKOB - budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym - 1110, co również ujawnione jest w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. Ponieważ organem kompetentnym w sprawie określania funkcji budynku w świetle przepisów prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wypowiada się w sprawie funkcji budynku w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a przedmiotowy budynek zgodnie z tą decyzją jest budynkiem letniskowym, organ orzekł jak w sentencji niniejszej decyzji, podkreślając przy tym, że decyzja ta nie zmienia funkcji przedmiotowego budynku (organ ewidencyjny nie posiada takich uprawnień), a jedynie zmienia oznaczenie tej funkcji w rejestrze publicznym. G. S. odwołał się od decyzji organu I instancji podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jego zdaniem funkcja główna budynku ujawniona w operacie ewidencyjnym od dnia 8 czerwca 2014 r., a potwierdzona kolejnym wpisem w dniu 14 sierpnia 2014 r., jest zgodna ze stanem faktycznym, oświadczeniem właścicieli i przepisami prawa, a ponadto organ ewidencyjny nie udowodnił, że podany wpis (funkcja główna budynku - 1110.Dj - budynek jednorodzinny) jest błędny. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia 31 października 2017 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo przedstawił stan sprawy w odniesieniu do podejmowanych od 2010 r. przez skarżącego czynności związanych ze zmianą klasyfikacji budynku, obowiązującego w tym czasie stanu prawnego oraz dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego związanego z wydaniem zaskarżonej decyzji Starosty. Organ zaznaczył m.in., że w dniu 31 grudnia 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a zmiany oznaczały m.in. likwidację funkcji podstawowej budynku, zaś nowy model danych w tym zakresie obecnie zakładał 3 atrybuty: rodzaj według KŚT; klasę zgodnie z PKOB; główną oraz inne funkcje budynku. W dniu 9 czerwca 2014 r. zmianą nr [...] S. w operacie ewidencji gruntów i budynków dostosowano oznaczenie funkcji budynku do znowelizowanych przepisów rozporządzenia dokonując wpisów w polach: "Klasa wg PKOB: budynki mieszkalne jednorodzinne" oraz "Główna funkcja: budynek jednorodzinny", a jako podstawę zmiany w zawiadomieniu o dokonanych zmianach wpisano operat pomiarowy [...] ([...]), przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 5 czerwca 2014 r. W dniu 25 lipca 2014 r. J. oraz G. S. w Starostwie Powiatowym w S. złożyli wniosek o dokonanie wpisu głównej funkcji ich budynku w postaci wpisu: "budynek jednorodzinny-1110.Dj" lub "inny budynek mieszkalny jednorodzinny-1110.In". Ze względu na fakt, że dane objęte wnioskiem były już wcześniej zaktualizowane w sposób zgodny z żądaniem, organ ewidencyjny pod numerem zmiany [...] S. zarejestrował wniosek stron, a w rejestrze dokonał operacji wykreślenia i ponownego wpisania tej samej funkcji głównej budynku. W dniu 19 sierpnia 2016 r. G. S. zażądał od organu ewidencyjnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "stwierdzenia na podstawie jakiego dokumentu z przyjętego w dniu 5 czerwca 2014 r. operatu pomiarowego [...] ([...]) dokonano zgodnego z prawem i stanem faktycznym wpisu oznaczenia głównej funkcji (§ 63 ust. 1 pkt 6) Rozporządzenia mojego/naszego budynku posadowionego na działce [...] w S. (zmiana [...])". W konsekwencji – po przeprowadzeniu szeregu wskazanych czynności procesowych i wydaniu aktów procesowych zarówno przez Starostę, jak również [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - w okolicznościach sprawy Starosta postanowił wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia z urzędu głównej funkcji budynku nr [...] położonego w S. na działce nr [...] i postępowanie to zostało zakończone zaskarżoną decyzją z dnia 10 lipca 2017 r. Na wstępie rozważań organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Organ podkreślił, że skoro w złożonym odwołaniu G. S. wniósł o "uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania" (gdyż jego zdaniem funkcja główna budynku ujawniona w operacie ewidencyjnym od 8 czerwca 2014 r. a potwierdzona kolejnym wpisem w dniu 14 sierpnia 2014 r. jest zgodna ze stanem faktycznym, oświadczeniem właścicieli i przepisami prawa, a ponadto w jego ocenie organ ewidencyjny nie udowodnił, że podany wpis - funkcja główna budynku- 1110.Dj - budynek jednorodzinny, jest błędny), to kluczowe dla rozstrzygnięcia należy uznać przede wszystkim dokonanie analizy zagadnienia podstawy wprowadzenia zmiany oznaczenia funkcji głównej budynku w operacie ewidencyjnym. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że – zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 p.g.k. - ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem obejmującym m.in. informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, a zgodnie z art. 22 ust. 1 tej ustawy, jej prowadzenie zostało powierzone starostom. Organ podkreślił, że szczegółowy zakres danych ewidencyjnych dotyczących budynków określa § 63 ust. 1 rozporządzenia, z tym że zgodnie z ust. 1f tego paragrafu, w przypadku braku pełnego zbioru danych, o których mowa w ust. 1, do czasu ich uzupełnienia budynek może być ujawniony w ewidencji za pomocą niepełnego zbioru danych, zawierającego co najmniej: 1/ identyfikator budynku; 2/ status budynku; 3/ geometryczny opis konturu budynku lub - w razie braku danych niezbędnych do sporządzenia tego opisu - dane określające w układzie 2000 położenie środka geometrycznego budynku; 4/ rodzaj budynku według KŚT; 5/ klasę budynku według PKOB; 6/ główną funkcję budynku. Zgodnie ze specyfikacją pojęciowego modelu danych ewidencji gruntów i budynków - przez główną funkcję budynku rozumie się sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku. Odwołując się do brzmienia § 44 i § 45 rozporządzenia, a także art. 24 ust. 2a i 2b p.g.k., wskazano, że ewidencja gruntów i budynków jest aktualizowanym zbiorem informacji zawierającym m.in. dane o budynkach (w tym o funkcji głównej budynku), a jego aktualizacja odbywa się z urzędu lub na wniosek podmiotów wymienionych w art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej na podstawie udokumentowanych zmian. Starosta zobowiązany do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności rozumianej jako utrzymywanie tego rejestru w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, gdyż jedynie rejestruje stany prawne ustalone przez inne organy. Każdy zapis w ewidencji gruntów i budynków musi posiadać uzasadnienie w odpowiedniej dokumentacji i być jego odzwierciedleniem. Stanowisko to – jak stwierdził organ - znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (które zgodnie podkreślają deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków), dlatego decyzja Starosty z dnia 10 lipca 2017 r. orzekająca o zmianie oznaczenia funkcji głównej budynku musi posiadać potwierdzenie w dokumentacji zatwierdzonej przez organ kompetentny do określenia tego atrybutu budynku. Wskazując dokumenty, które mogą być podstawą dokonania wpisu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji organ powołał się na art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. i/ i j/ p.g.k. (tj. odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczące pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie budynku), a także na art. 23 ust. 3 pkt 2 p.g.k. (odpisy zgłoszeń m.in. dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b.). Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d/ i f/ p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje m.in. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych lub zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b., do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Ponadto - zgodnie z § 45 ust. 2 rozporządzenia - przy aktualizacji operatu ewidencyjnego odpowiednio stosuje się przepisy § 35 i § 36 tego rozporządzenia. Wymieniony § 35 rozporządzenia w punkcie 6. Wskazuje, że źródłami danych ewidencyjnych są m.in. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej. Z powyższego wynika zatem, że dokonanie wpisu atrybutu funkcji budynku, zarówno głównej, jak i rodzaju budynku wg Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) i klasy wg Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) następuje w oparciu o odpowiednią dokumentację przekazywaną staroście przez organ architektoniczno-budowlany. W sytuacji, gdy organ ewidencyjny dysponuje decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę budynku o określonej w takiej decyzji funkcji, a właściciel budynku nie przedstawia żadnej innej dokumentacji w tym zakresie, to wówczas w ewidencji nie może zostać wpisana inna niż w tejże decyzji określona funkcja budynku, a ponadto - w przypadku istnienia tego rodzaju dokumentacji architektoniczno-budowlanej - organ ewidencyjny powinien opierać się na jej treści, nie zaś prowadzić - w świetle art. 22 ust. 2 i 3 p.g.k. – dodatkowego postępowania w celu uzyskania danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji. Podstawą do dokonania zmian w ewidencji, w sytuacji budynku już wybudowanego może być natomiast zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania, co do którego właściwy organ nie wniesienie sprzeciwił w trybie art. 71 p.b. Organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek Starosta jako dokument będący podstawą do dokonania aktualizacji słusznie wskazuje decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, to jednak w celu dobrego uzasadnienia powinien był wykazać, że projekt architektoniczno-budowlany (jako element projektu budowlanego) stanowi jej integralną część. To decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę jest - zgodnie z art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. i/ p.g.k. - podstawą aktualizacji operatu ewidencyjnego, a nie sam projekt architektoniczno-budowlany. Organ odwoławczy wskazał, że w posiadaniu organu ewidencyjnego znajdują się następujące dokumenty przekazane przez organ architektoniczno-budowlany dotyczące budynku nr [...]: decyzja Starosty z dnia 12 maja 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę budynku letniskowego (kat. III zgodnie z zał. do ustawy - Prawo budowlane) na terenie działki nr [...] oraz zawiadomienie o nie wniesieniu sprzeciwu wobec planowanego przystąpienia do użytkowania budynku letniskowego. W sytuacji zatem, gdy w posiadaniu organu ewidencyjnego znajdują się ww. dokumenty sporządzone przez organ kompetentny do kategoryzacji budynku i nie została wydana decyzja o zmianie sposobu jego użytkowania na podstawie art. 71 p.b., to jego funkcję główną należy wywodzić z treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków powinien - zachowując zgodność prowadzonego rejestru ze znajdującą się w jego dyspozycji decyzją organu architektoniczno-budowlanego - nadać mu atrybuty określone w rozporządzeniu odpowiadające zapisowi "budynek letniskowy (kat. III zgodnie z zał. do ustawy - Prawo budowlane)". W ocenie organu odwoławczego oznaczenie funkcji głównej przedmiotowego budynku jako "1110.Dl - dom letniskowy" odpowiada podanej wyżej kategorii budynku. Organ sporządzający decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego podaje, jakiego budynku dotyczy decyzja (w omawianej sprawie - budynku letniskowego) i przyporządkowuje mu odpowiednią kategorię wg Prawa budowlanego (tutaj kategorię lll-cią). Z tego powodu nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że wszystkie dokumenty sporządzone przez odpowiednie organy przed nowelizacją rozporządzenia e.g.i.b. nie mogą być podstawą do wprowadzania nowych danych ewidencyjnych. Na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551) organ ewidencyjny zobowiązany był dostosować dotychczasowe wpisy w ewidencji, do nowego zakresu danych w terminie 36 miesięcy od wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego. Wobec powyższego organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków powinien w taki sposób dobrać nowe atrybuty określone w rozporządzeniu e.g.i.b., by dane ewidencyjne wiernie odzwierciedlały treść dokumentów będących w jego posiadaniu, a więc również dokumentów sporządzonych przed dniem 31 grudnia 2013 r. W kwestii błędnego przyjęcia, że funkcję podstawową budynku obowiązującą jako atrybut budynku w ewidencji gruntów i budynków do dnia 31 grudnia 2013 r. należy obecnie rozumieć jako klasę budynku wg PKOB – jak twierdzono w odwołaniu – organ wyjaśnił, że zgodnie z § 65 ust. 2 rozporządzenia e.g.i.b., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2013 r., przynależność budynku do odpowiedniego rodzaju ustalano zgodnie z zasadami Klasyfikacji Środków Trwałych, wprowadzonej na podstawie przepisów o statystyce publicznej. Faktem jest, że obecnie obowiązujący atrybut o nazwie "rodzaj budynku według KST" posiada tę samą podstawę, co poprzedni atrybut "funkcja podstawowa". Organ zaznaczył, że założenie, iż wyłącznie dokumenty, które zawierają w swojej treści dosłowne wskazanie wymaganego treścią nowego rozporządzenia atrybutu mogą być podstawą do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków byłoby wysoce nieracjonalne, gdyż prowadziłoby do sytuacji, w której część atrybutów budynku nigdy nie zostałaby uzupełniona, a przecież ustawodawca w § 63 ust. 1f rozporządzenia e.g.i.b. określił minimalny zakres danych dotyczących budynku i funkcja główna oraz klasa budynku według PKOB zostały w tym przepisie prawa wymienione. Organ zaznaczył, że skoro Starosta miał dostęp do dokumentacji architektoniczno-budowlanej, to – wbrew odwołującemu się - przyjęcie jako podstawy do zachowania wpisu funkcji głównej "1110.Dj- budynek jednorodzinny" byłoby niezgodne z ww. przepisami, a art. 22 ust. 3 pkt 3 p.g.k. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Organ podkreślił, że informacji o sposobie użytkowania budynku nie można stawiać na równi z wymienionymi w art. 23 ust. 1-4 u.p.g.k. dokumentami. Całkowicie odmienną jest bowiem sytuacja, gdy organ nie posiada żadnych danych o budynku i w formie decyzji nakłada na odpowiedni podmiot obowiązek przedłożenia stosownej informacji o sposobie użytkowania, od sytuacji w której mimo, iż posiada dostęp do decyzji kompetentnych organów określających funkcję główną budynku dokonuje zmiany na podstawie oświadczenia właścicieli. Zaakceptowanie takiej praktyki prowadziłoby do przekroczenia przez starostę jego kompetencji, jako organu ewidencyjnego, gdyż dokonując aktualizacji operatu ewidencyjnego jedynie na podstawie stanu faktycznego stwierdzonego przez odpowiednie podmioty będąc równocześnie w posiadaniu dokumentacji stwierdzającej odmienną niż przez nie deklarowana funkcja główna, stałby się twórcą nowego stanu prawnego. Niedopuszczalnym jest bowiem dokonywanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków wyłącznie wg stanu faktycznego odmiennego od stanu prawnego, stwierdzonego przez odpowiedni organ orzekający. W przedmiotowej sprawie decydujące są przede wszystkim dokumenty przekazane przez organ architektoniczno-budowlany, tak więc pomimo faktu, że Starosta posiadał informację o tym, że budynek Państwa S. jest przez nich użytkowany całorocznie i stanowi ich centrum życiowe, to informacja ta nie mogła stanowić dowodu zmiany w rejestrze ewidencyjnym, tak więc przeprowadzenie oględzin nieruchomości, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym było zbędne. W odniesieniu do wydanej w dniu 8 sierpnia 2013 r. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie, w której wskazano na brak podstaw do nakazania Państwu S. - na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. - przywrócenia użytkowania budynku letniskowego użytkowanego w celach mieszkalnych, organ odwoławczy wskazał, że fakt, iż w ocenie tego organu nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane może prowadzić do wniosku, że funkcja tego budynku pierwotnie określona w pozwoleniu na budowę nie uległa zmianie. Skoro więc odpowiedni organ stwierdził, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, to obowiązującym dokumentem określającym funkcję budynku dla organu ewidencyjnego pozostaje decyzja o pozwoleniu na budowę. Co więcej, samowolne przekształcanie funkcji użytkowej obiektów i legalizowanie takiego stanu przez organ ewidencyjny mogłoby prowadzić do naruszenia prawa miejscowego, bowiem mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której inwestor występuje o pozwolenie na budowę określonego budynku, którego funkcja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a następnie po uzyskaniu odpowiedniej decyzji i jego wybudowaniu zgłasza zmiany danych ewidencyjnych w przedmiocie zmiany funkcji głównej budynku, której ww. plan nie przewidywał. Organ ewidencyjny akceptując taki stan doprowadziłby do ominięcia uwarunkowań ukształtowanych w polityce przestrzennej gminy. W omawianej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że gdyby inwestor od razu wystąpił o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to takiej zgody prawdopodobnie by nie uzyskał, bowiem na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Przedmiotowy budynek natomiast położony jest S. na działce nr [...] i zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 22 grudnia 2005 r. znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem UTL - tereny zabudowy letniskowej i mimo, że nie istnieje ograniczenie, aby wykorzystywać budynek letniskowy całorocznie, to nie może być to podstawą do zalegalizowania samowolnych zmian użytkowania budynku. Organ zwrócił także uwagę, że budynek letniskowy jest budynkiem mieszkalnym, natomiast zakwalifikowanie domów letniskowych jako mieszkalnych jednorodzinnych w ewidencji gruntów i budynków unormowano znowelizowanym rozporządzeniem e.g.i.b. Funkcję główną budynku określoną jako 1110.Dl - dom letniskowy ujęto jako rozszerzenie klasy budynku wg PKOB – 1110 - budynki mieszkalne jednorodzinne i zgodnie z KST zaliczono do rodzaju budynków mieszkalnych - 110. Organ stwierdził, że wprowadzenie w dniu 9 czerwca 2014 r. zmian (nr [...] S.) było nieprawidłowe z wielu względów. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przyjęcie zasady, że budynki określone funkcją podstawową jako budynki mieszkalne według nowego rozporządzenia e.g.i.b. otrzymują atrybut funkcji głównej "1110- budynek jednorodzinny" było naruszeniem zasad wywodzących się z zapisów ustawy oraz rozporządzenia e.g.i.b. Błędna była również argumentacja Starosty, który wobec przyjętego automatycznego rozwiązania wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 sierpnia 2013 r. była podstawą do ujawnienia funkcji głównej budynku. Dodatkowo Starosta nie tylko ujawnił nieprawidłowe dane, ale również w zawiadomieniu o dokonanej zmianie wpisał jako ich podstawę operat techniczny [...] ([...]) i choć nie ma takiego przepisu prawa, który zakazywałby dokonania zmiany ewidencyjnej "przy okazji" wprowadzania zmian wynikających z operatu technicznego, to nawet pomijając fakt, że ujawniono dane błędne, wskazanie go jako podstawy zmiany ewidencyjnej było nieprawidłowe. Dostosowanie zapisów ewidencji gruntów i budynków przez Starostę zgodnie z nałożonym przez ustawodawcę zobowiązaniem powinno odbyć się w trybie czynności materialno-technicznej na podstawie odpowiednich dokumentów organu architektoniczno-budowlanego, a więc na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a sama zmiana powinna wprowadzić oznaczenie zgodne z tym dokumentem, czyli funkcję główną - "1110.Dl - dom letniskowy". Następna dokonana przez Starostę zmiana zarejestrowana pod numerem [...] S. również nie została wykonana poprawnie, gdyż w przypadku złożenia przez odpowiednie podmioty wniosku o zmianę danych ewidencyjnych organ powinien wszcząć postępowanie, a po rozpoznaniu sprawy wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. Wprowadzenie zmiany na podstawie treści wniosku z dnia 14 sierpnia 2014 r. - wobec oświadczenia właścicieli o zmianie sposobu użytkowania budynku - było niepoprawne. Z tego powodu po analizie postępowań i aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących przedmiotowego budynku Starosta decyzją z dnia 10 lipca 2017 r. - orzekającą o zmianie oznaczenia głównej funkcji budynku [...] w rejestrze ewidencji gruntów i budynków z "budynku jednorodzinnego – 1110.Dj" na "dom letniskowy 1110.Dl", stosując uprawnienie wynikające z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d/ u.p.g.k. - skorygował ujawniony dotychczas błędny zapis funkcji głównej, który nie był zgodny z dokumentacją posiadaną przez ten organ. Samo postępowanie natomiast zostało wszczęte w celu przeanalizowania dowodów zmian ewidencyjnych dotyczących budynku Państwa S., co w ocenie organu odwoławczego znajdowało uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy. Starosta z urzędu wszczął postępowanie, bowiem - jak został pouczony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie nr [...] z dnia 10 marca 2017 r. - błędnie dotychczas interpretował decyzję tego organu z dnia 12 sierpnia 2013 r., jako podstawę do ujawnienia głównej funkcji przedmiotowego budynku, która nie mogła być podstawą wpisu funkcji głównej budynku jako "1110.Dj- budynek jednorodzinny". Dlatego Starosta słusznie wszczął postępowanie mające na celu wyjaśnienie czy operat ewidencyjny w danym przypadku pozostaje w stanie aktualności, a skoro w wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta uznał, że zapis funkcji głównej przedmiotowego budynku jest niezgodny z dokumentacją będącą w jego posiadania, prawidłowo wydał w tym przedmiocie decyzję administracyjną na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. Fakt, że Starosta w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji z dnia 10 lipca 2017 r. nie wymienił art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k. nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Starosta nie tylko wszczął postępowanie wyjaśniające, ale w konsekwencji naprawił również swój błąd polegający na nieprawidłowej interpretacji zapisów decyzji organu II instancji z dnia 12 sierpnia 2013 r., natomiast niezadowolenie skarżącego z faktu, że sprawa zakończyła się decyzją orzekającą o zmianie oznaczenia funkcji przedmiotowego budynku na "1110.Dl- dom letniskowy" (a jak należy przypomnieć pierwotną intencją skarżącego było wskazanie dokumentu będącego podstawą wprowadzenia zgodnej z faktycznym użytkowaniem funkcji głównej budynku "1110.Dj- budynek jednorodzinny"), nie może być podstawą do stwierdzenia, że organ prowadził postępowanie z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.). G. S. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, a ponadto o zobowiązanie organu nadzoru lub organu ewidencyjnego do wydania w terminie 7 dni decyzji o aktualizacji błędnego wpisu w zakresie oznaczenia głównej funkcji naszego budynku z "dom letniskowy - 1110.Dl" na "budynek jednorodzinny - 1110.Dj". Zaskarżonej decyzji zarzucił: rażące naruszenie § 63 ust. 1 pkt 6 i § 63 ust. 1f pkt 6 rozporządzenia e.g.i.b. w brzmieniu ustalonym nowelizacją z 29 listopada 2013 r. wraz z legalną definicją głównej funkcji budynku i innej funkcji budynku zawartych w załączniku nr 1a do tego rozporządzenia poprzez jego niezrozumienie i twierdzenie, że nie jest to rzeczywisty i aktualny sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku; rażące naruszenie art. 55 ust. 1 i art. 59f p.b. poprzez jego niezrozumienie i niewłaściwe stosowanie twierdząc, że kategoryzacja budynków zgodnie z załącznikiem przywoływanym w Prawie budowlanym tylko w ww. przepisach do końca 2013 r. była tożsama z podstawową funkcją użytkową wymienioną w § 65 ust. 1 rozporządzenia e.g.i.b. w brzmieniu przed nowelizacją z 29 listopada 2013 r., a aktualnie twierdząc, że jest tożsama z główną/inną funkcją budynku wymienioną § 63 ust. 1 pkt 6 i § 63 ust. 1f pkt 6 rozporządzenia e.g.i.b. Prawodawca w obu wymienionych aktach prawnych nie używa tych samych pojęć - 3 w ustawie-Prawo budowlane i 24 w zmienionym rozporządzeniu; naruszenie § 63 ust. 1 pkt 6 i § 63 ust. 1f pkt 6 rozporządzenia e.g.i.b. wraz z legalną definicją głównej i innej funkcji budynku w zw. z art. 24 ust. 2a i 2b pkt 1 p.g.k. poprzez dokonanie wpisu głównej funkcji w dniu 9 czerwca 2014 r. (zmiana nr [...]) bez posiadania jakiegokolwiek dokumentu określającego główną funkcję budynku; rażące naruszenie art. 61 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniosku stron z dnia 25 lipca 2014 r. o wpisanie głównej funkcji - otrzymane zawiadomienie o tej zmianie z dnia 14 sierpnia 2014 r. (zmiana nr [...]) i przywołanie jako podstawy zmiany wniosku było wówczas rozumiane jako zastosowanie art. 22 ust. 3 pkt 3 p.g.k.; rażące naruszenie art. 71 p.b. poprzez jego niezrozumienie i niewłaściwe stosowanie polegające na uznaniu, że zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu tego przepisu jest tożsama ze sposobem użytkowania zawartym w definicji głównej i innej funkcji budynku zawartej w zmienionym rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Twierdzenie organu nadzoru, że w sytuacji, gdy nie została wydana decyzja o zmianie sposobu jego użytkowania na podstawie art. 71 p.b. to jego funkcję główną należy wywodzić z treści decyzji o pozwoleniu na budowę, było już kwestionowane wcześniej przez organ odwoławczy; rażące naruszenie § 63 ust. 1 pkt 6 i § 63 ust. 1f pkt 6 w zw. z § 65 ust. 1 rozporządzenia e.g.i.b. przed nowelizacją poprzez niezrozumienie istoty zmian z 2013 r.; 7. rażące naruszenie § 63 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia e.g.i.b. wraz z definicją głównej funkcji zawartą w załączniku 1a do rozporządzenia polegające na braku wykładni czterech atrybutów głównej funkcji budynku, tj. jakiemu sposobowi użytkowania budynku każdy z tych atrybutów odpowiada. Organ ewidencyjny żądanie wykładni tych atrybutów pomija milczeniem, a organ nadzoru przedstawia na stronie 23 decyzji absurdalne stanowisko w sprawie wykładni prawa, z jednej strony błędnie interpretując kategorię budynku jako główną funkcję, a z drugiej odmawiając wykładni tych atrybutów; 8. naruszenie § 63 ust. 1 pkt 6 oraz § 63 ust. 1f pkt 6 rozporządzenia e.g.i.b. poprzez niezrozumienie i niestosowanie definicji głównej i innej funkcji budynku, gdyż organy w swoich decyzjach cytują poprawnie te definicję ale nie stosują się do ich treści i nie ustalają jaka część powierzchni użytkowej budynku w jaki sposób jest użytkowana; 9. naruszenie § 63 ust. 1 pkt 6 oraz § 63 ust. 1f pkt 6 rozporządzenia e.g.i.b. poprzez niezrozumienie i niewłaściwe zastosowanie wymienionych w załączniku nr 1a - 24 głównych i innych funkcji budynku dla budynków mieszkalnych rodzaju 110 wg KŚT, klasy 1110, 1121, 1122 i 1130 wg PKOB oraz uchylanie się obu organów od logicznej wykładni jakiemu sposobowi użytkowania odpowiadają tam wymienione atrybuty; naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 8, art. 22 ust. 3 pkt 3, art. 24 ust. 2a i 2b pkt 1 i 2 p.g.k. oraz w zw. z § 63 ust. 1 pkt 6, § 63 ust. 1f pkt 6 wraz z definicjami głównej/innej funkcji, § 44, § 45, §35 i § 36 rozporządzenia e.g.i.b. poprzez twierdzenie, że ewidencja gruntów i budynków w całości ma charakter deklaratoryjny; rażące naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia wniosku w sprawie wpisania głównej funkcji z dnia 25 lipca 2014 r. przez około 33 miesiące - zdaniem organu nadzoru (strona 17 zaskarżonej decyzji) pomijając mylnie podaną datę wniosku jest to tylko niepoprawnością; rażące naruszenie art. 3 pkt 2a p.b. poprzez jego niestosowanie, gdy zgodnie z tym przepisem, budynek jednorodzinny to budynek służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych i tego faktu oba organy nie kwestionują; rażące naruszenie art. 22 ust. 3 zd. 1 p.g.k. poprzez brak podania innego sposobu ustalenia rzeczywistego sposobu użytkowania budynku i jaka część jego powierzchni użytkowej jest w ten sposób użytkowana; rażące naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez "bycie za a nawet przeciw" w analogicznych sprawach - brak skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 734/16 i podzielanie przeciwnego poglądu wyrażonego w wyroku o sygn. akt III SA/Gd 744/16; naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez logiczne stwierdzenie w piśmie z dnia 10 marca 2017 r. - "decyzja ta została wydana przed nowelizacją rozporządzenia. Nie mogła stanowić podstawy do zmiany z dnia 9 czerwca 2017 r., gdyż w dniu jej wydania takiej funkcji budynku nie przewidywały przepisy prawa" i pokrętne wyjaśnianie (na stronie 13 decyzji), że źle zostało zrozumiane powyższe stwierdzenie i dokument wydany przed 10 laty może zawierać informację o aktualnym sposobie użytkowania określonej części powierzchni użytkowej budynku; 16. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia dwóch parametrów głównej i innej funkcji budynku, tj. jaka część powierzchni użytkowej budynku w jaki sposób jest użytkowana. W uzasadnieniu skarżący rozwinął argumentację dotyczącą wyżej wskazanych zarzutów. Ponadto zwrócił uwagę, że organy nie uwzględniły faktu, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej (także Starosta), zatwierdził projekt typowego budynku mieszkalnego ze zmienioną nazwą na budynek letniskowy o formie architektonicznej i funkcji: "Budynku jednorodzinnego o funkcji mieszkalnej". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie nie widząc podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2017 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., natomiast wydanie wyroku – stosownie do art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. – następuje po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem, stwierdzeniem nieważności czy też stwierdzeniem ich wydania z naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 października 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 10 lipca 2017 r. orzekającą z urzędu o zmianie oznaczenia głównej funkcji budynku [...] położonego na działce nr [...] obręb S. Gminy L. z "budynek jednorodzinny - 1110.Dj" na "dom letniskowy - 1110.Dl". Istota sporu w niniejszej sprawie odnosiła się do prawidłowości (legalności) wprowadzenia przez organy danych dotyczących ww. budynku do ewidencji gruntów i budynków w zakresie istniejącej funkcji głównej tego budynku i w istocie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie jakie okoliczności mogą stanowić podstawę do uwidocznienia w tejże ewidencji wpisu tego rodzaju. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm. - dalej w skrócie: "p.g.k.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 - zwanego dalej również: "rozporządzeniem e.g.i.b."). Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.k. celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju systemu informacyjnego zapewniającego gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami i lokalami. Dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 743/15, LEX nr 1984896). Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, na co wskazuje § 44 pkt 2 rozporządzenia e.g.i.b. Aktualizacja operatu ewidencyjnego – stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia e.g.i.b. - następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych; przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 2 rozporządzenia e.g.i.b.). W myśl art. 20 ust. 1 pkt 2 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. W świetle stosowanego odpowiednio § 35 rozporządzenia e.g.b. należy przyjąć, że źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do aktualizacji operatu ewidencyjnego są m.in. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej. Z art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. i/ oraz lit. j/ p.g.k. wynika, że organy administracji publicznej przekazują staroście, jako organowi ewidencyjnemu, odpisy ostatecznych decyzji w sprawie o pozwoleniu na budowę lub pozwoleniu na użytkowanie budynku. Z art. 23 ust. 3 pkt 2 p.g.k. wynika z kolei, że organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście odpisy m.in. zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W świetle natomiast art. 24 ust. 2a p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d/ i lit. f/ p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych lub zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy organ ewidencyjny dysponuje decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę budynku o określonej w takiej decyzji funkcji, a właściciel budynku nie przedstawia żadnej innej dokumentacji w tym zakresie, to wówczas w ewidencji nie może zostać wpisana inna aniżeli określona w tejże decyzji funkcja budynku. Z powyższego wynika także, że w przypadku istnienia tego rodzaju dokumentacji architektoniczno-budowlanej organ ewidencyjny powinien opierać się na jej treści. Brak jest w takim przypadku – w świetle art. 22 ust. 2 i ust. 3 p.g.k. - podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzyskania danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji. W konsekwencji powyższego organy prowadzące ewidencję budynków - która powinna w swoich zapisach odzwierciedlać stan prawny, a nie tworzyć nowego - obowiązane są prowadzić zapisy w oparciu o dokumentację architektoniczno-budowlaną, z uwzględnieniem ewentualnych zmian w tej dokumentacji. Zaznaczenia wymaga, że aktualizacja wpisów w ewidencji gruntów i budynków ma charakter materialno-techniczny, deklaratoryjny, czyli wtórny wobec już zaistniałych zdarzeń prawnych, a zatem organy ewidencyjne rejestrują stany prawne ściśle ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Aktualizacja - co należy stanowczo podkreślić - jest procedurą sformalizowaną w zakresie określania dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu. Formalny i wtórny charakter tej procedury wyznacza też organom administracji publicznej sztywne i ścisłe granice postępowania - rejestracja i zmiany ewidencyjne mogą być dokonywane tylko w sposób przewidziany w rozporządzeniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 79/19, LEX nr 2653187). W konsekwencji, aby dokonać zmian w zakresie głównej funkcji budynku (§ 63 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia e.g.i.b.) innej aniżeli w projekcie budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, organ ewidencji (który sam nie może być twórcą stanu prawnego), winien mieć do tego podstawę w rozstrzygnięciu kompetentnego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Podstawą do dokonania zmian w ewidencji, w sytuacji budynku już wybudowanego może być zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania, co do którego właściwy organ nie wniesienie sprzeciwu w trybie art. 71 p.b. Bez zmiany sposobu użytkowania budynku przez organ administracji budowlanej, organ ewidencji nie może dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji tego budynku, albowiem w takiej sytuacji organ ewidencji wykraczałby poza swoje kompetencje, stając się twórcą nowego stanu prawnego. Podkreślić należy, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy - Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.). Nie można zatem wykluczyć co do zasady, że modyfikacja funkcji istniejącego budynku będzie mieściła się w pojęciu zmiany sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego, zwłaszcza, gdy okaże się, że taka modyfikacja związana jest ze zmianą warunków bezpieczeństwa zdrowotnego lub higieniczno-sanitarnego. Brak jest ponadto podstaw, aby na gruncie przepisów prawa budowlanego budynki letniskowe traktować tak samo, jak budynki mieszkalne. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) obie kategorie zabudowy zostały wyraźnie rozróżnione. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 7 powołanego rozporządzenia, budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że podstawowym celem zabudowy letniskowej, realizowanej w postaci budynku rekreacji indywidualnej, jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania. Przebywanie w takim obiekcie budowlanym stanowi bowiem jedynie dodatkowy i niesamodzielny cel takiego obiektu budowlanego, funkcjonalnie związany z wypoczywaniem. Uwagi te potwierdza również § 3 pkt 4 tego rozporządzenia, w myśl którego budynkiem mieszkalnym jest budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny. Tym samym a contrario należy uznać, że budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi budynku mieszkalnego (również jednorodzinnego). W szeregu przepisów powołanego rozporządzenia prawodawca kształtuje przy tym odmiennie warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki rekreacji indywidualnej i budynki mieszkalne, dotyczące w szczególności zaopatrywania budynku w wodę, ogrzewania, oświetlenia. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Z powyższego przepisu wynika m.in., że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest możliwa wówczas, gdy jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek usytuowany na działce nr [...], obręb S. w gminie L., został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty z dnia 12 maja 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu zgody na budowę inwestorowi – S. L. (poprzednikowi prawnemu skarżącego) w sprawie planowanej inwestycji polegającej na realizacji budynku letniskowego (kat. III zgodnie z zał. do ustawy – Prawo budowlane) oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki (kat. VIII zgodnie z zał. do ustawy – Prawo budowlane). Z akt nie wynika, aby właściwy organ wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W szczególności takiego waloru i znaczenia nie posiada znajdująca się w aktach sprawy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2013 r. (nr [...]) uchylająca w całości decyzję Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 10 maja 2013 r. nakazującą Państwu S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku letniskowego użytkowanego obecnie w celach mieszkalnych, i orzekającą w tym zakresie o braku podstaw do nakazania na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku letniskowego użytkowanego obecnie w celach mieszkalnych. Jak zaznaczył organ odwoławczy i z czym należy się w pełni zgodzić, fakt, że w ocenie organu i w następstwie wydania ww. decyzji z dnia 8 lipca 2013 r., nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, oznacza wyłącznie, że funkcja tego budynku pierwotnie określona w pozwoleniu na budowę nie uległa zmianie. Brak stwierdzenia w określonym prawem trybie i formie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w okresie po jego realizacji zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę prowadzić musi do wniosku, że obowiązującym dla organu ewidencyjnego dokumentem określającym funkcję budynku pozostaje nadal decyzja o pozwoleniu na budowę. Ponadto zwrócić należy uwagę, że ww. decyzja z dnia 8 lipca 2013 r., w której organ nadzoru budowlanego uznał, że budynek letniskowy jest budynkiem mieszkalnym, została wydana w innym stanie prawnym. Zakwalifikowanie natomiast domów letniskowych jako mieszkalnych jednorodzinnych w ewidencji gruntów i budynków unormowane zostało nowelą rozporządzenia e.g.i.b., która weszła w życie 31 grudnia 2013 r., a co w istocie stanowiło podstawę do wszczęcia niniejszego postępowania i orzeczenia o zmianie oznaczenia głównej funkcji przedmiotowego budynku. W aktualnie obowiązujących przepisach funkcję główną budynku określoną jako 1110.Dl - dom letniskowy ujęto jako rozszerzenie klasy budynku według PKOB – 1110 - budynki mieszkalne jednorodzinne i zgodnie z KŚT zaliczono do rodzaju budynków mieszkalnych - 110. Z akt sprawy wynika także, że przedmiotowy budynek położony jest na obszarze przeznaczonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę letniskową. Zgodnie bowiem z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia 22 grudnia 2005 r., zlokalizowany na działce nr [...] budynek znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem UTL- "tereny zabudowy letniskowej". Mimo, że nie istnieje ograniczenie, by wykorzystywać budynek letniskowy całorocznie, to nie może być to podstawą do samowolnego przekształcania funkcji użytkowej obiektów, a następnie legalizowania przez organ ewidencyjny samowolnych zmian użytkowania budynku. Jak słusznie zatem zwrócił uwagę organ odwoławczy zaakceptowanie powyższej praktyki mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której inwestor występowałby o pozwolenie na budowę określonego budynku, którego deklarowana funkcja byłaby zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a następnie - po uzyskaniu odpowiedniej decyzji i jego wybudowaniu - zgłaszałby zmiany danych ewidencyjnych w przedmiocie zmiany funkcji głównej budynku, której by nie przewidywał na tym obszarze plan miejscowy. Akceptacja takiego stanu rzeczy w sposób oczywisty prowadziłaby do omijania uwarunkowań planistycznych obowiązujących w polityce przestrzennej gminy. W rozpoznawanej sprawie należy zatem podkreślić, że organ ewidencyjny pozostaje nadal w dyspozycji ostatecznej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej określającej funkcję przedmiotowego budynku jako budynku letniskowego. W takiej sytuacji zaistniała zatem podstawa do dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez zmianę wpisu: "budynek jednorodzinny – 1110Dj" wpisem "dom letniskowy – 1110.Dl". Dopóki organ ewidencyjny nie będzie dysponował rozstrzygnięciem organu administracji budowlanej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku położonego na terenie działki nr [...] w S. (z budynku letniskowego na budynek jednorodzinny), brak będzie podstaw do dokonania w tym zakresie zmian w ewidencji budynków. Przez główną funkcję budynku, zgodnie z Załącznikiem 1a do rozporządzenia e.g.i.b., rozumie się sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku. Wskazana w ewidencji budynków główna funkcja przedmiotowego budynku, jako dom letniskowy, stanowi odzwierciedlenie funkcji tego budynku określonej w decyzji Starosty z dnia 12 maja 2006 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku letniskowego, nie zaś jak podnosi skarżący, aktualny sposób użytkowania budynku. W świetle przytoczonych wyżej przepisów zasadą jest bowiem, że ewidencja budynków stanowi odzwierciedlenie stanu prawnego budynku wynikającego z dostępnej organowi ewidencyjnemu dokumentacji architektoniczno-budowlanej. W tej sytuacji pozwolenie na budowę udzielone poprzedniemu właścicielowi działki nr [...] decyzją z dnia 12 maja 2006 r. jest dokumentem, którego treść w dalszym ciągu determinuje treść wpisu do ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji powyższych rozważań jako bezzasadne należało ocenić zarzuty zawarte w skardze. Jako przesądzające i jednocześnie wystarczające dla wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy należało bowiem uznać okoliczności wybudowania przedmiotowego budynku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego oraz brak dokonania w prawem przewidzianej formie zmiany sposobu użytkowania tego budynku. Wobec ustalenia tychże okoliczności w sposób prawidłowy, nie można postawić organom rozstrzygającym w sprawie skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Ustalenie sposobu użytkowania budynku w celu stwierdzenia, jaka jest główna funkcja budynku, było możliwe na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji architektoniczno-budowlanej. Z tego powodu nie można organom zarzucić, że nie zastosowały art. 22 ust. 3 pkt 3 p.g.k. w celu ustalenia aktualnego sposobu użytkowania budynku, skoro udzielenie przez właścicieli informacji o sposobie użytkowania budynku, nie stanowiło okoliczności przesądzającej w przedmiotowej sprawie. Wobec jednoznacznej treści ww. decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, nie miały znaczenia wykazywane przez skarżącego w toku postępowania cechy budynku, które miałyby w jego ocenie wyczerpywać definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2a p.b. Organy zatem nie naruszyły tego przepisu, skoro brak było podstaw do badania faktycznego sposobu użytkowania budynku. Przepisy art. 55 i art. 59f p.b. nie miały natomiast w sprawie zastosowania. Wbrew zarzutom skargi w zaskarżonej decyzji organ słusznie powołał się na treść § 63 ust. 1 i ust. 1f rozporządzenia e.g.i.b. w aktualnym brzmieniu, celem wykazania, że wobec braku pełnego zbioru danych, o których mowa w ust. 1, do czasu ich uzupełnienia budynek może być ujawniony w ewidencji za pomocą niepełnego zbioru danych, zawierającego co najmniej: 1) identyfikator budynku; 2) status budynku; 3) geometryczny opis konturu budynku lub - w razie braku danych niezbędnych do sporządzenia tego opisu - dane określające w układzie 2000 położenie środka geometrycznego budynku; 4) rodzaj budynku według KŚT; 5) klasę budynku według PKOB; 6) główną funkcję budynku. Prawidłowo również organ powołał się na zawarte w Załączniku nr 1a do rozporządzenia e.g.i.b. wyjaśnienie pojęcia głównej funkcji budynku. Należy w tym miejscu ponownie podkreślić, że oznaczenie funkcji budynku wynika z danych zawartych w decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Prawidłowo zatem oznaczono funkcję główną przedmiotowego budynku jako domu letniskowego. Zmiana polegająca na oznaczeniu budynku jako budynku jednorodzinnego stanowiłaby dokonanie wpisu danych niezgodnych z dokumentami pozostającymi w dyspozycji organu ewidencyjnego co naruszałoby przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do zarzutu wydania przez tut. Sąd dwóch wyroków wyrażających przeciwne poglądy w analogicznych sprawach (tj. wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 734/16 oraz III SA/Gd 744/16), Sąd pragnie zwrócić uwagę, że – jak wynika z ich pisemnych uzasadnień - stan faktyczny będący podstawą ww. orzeczeń nie był w istocie tożsamy i pomimo faktu, że dotyczył dwóch nieruchomości budynkowych, także położonych w miejscowości S. (na działce o nr [...] i nr [...]), to odnotowania jednak wymaga, że w przypadku budynku położonego na działce o nr [...], wybudowanego na podstawie decyzji z dnia 21 maja 2007 r. o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego, budynek ten w latach 2012-2014 r. został przebudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia 27 marca 2012 r., co w istocie musiało także stanowić element stanu faktycznego istotny z punktu widzenia podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia w tej sprawie, innego aniżeli w drugiej z ww. spraw. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.