III SA/Gd 606/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i jego zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt 1 i 2 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr [...] oraz punkt 1 i 2 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 104 i art. 155 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 8-9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, uznał wypłacony A. Ś. zasiłek pielęgnacyjny za nienależnie pobrany ( pkt 1), orzekł o zwrocie świadczenia pobranego w okresie od 1 lutego 2011 r. do 28 lutego 2013 r. w kwocie 3825 zł (pkt 2) oraz o zwrocie odsetek od kwoty głównej w kwocie 554,22 zł (pkt 3). W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, obowiązana jest do ich zwrotu. A. Ś. wypłacano zasiłek pielęgnacyjny od 1 sierpnia 2009 r. do 28 lutego 2013 r. na podstawie decyzji z dnia 16 grudnia 2009 r. Decyzją ZUS przyznano jej dodatek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia od 1 lutego 2011r. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, wobec czego uchylono decyzję od tego dnia. Świadczenie wypłacone za okres od 1 lutego 2011 r. do 28 lutego 2013 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 19 maja 2014r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części ustalającej w punkcie 3 wysokość odsetek i w tym zakresie umorzyło postępowanie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Pouczenie o tej regulacji prawnej zawarte jest na formularzu wniosku, który A. Ś. podpisała własnoręcznie. Podpisała ona również oświadczenie, że zobowiązuje się niezwłocznie powiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Z oświadczenia i podpisanego wniosku wynika domniemanie, że A. Ś. wiedziała o tym, że nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego w rozumieniu przepisów emerytalnych powoduje ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nakłada na świadczeniobiorcę obowiązek informowania organu wypłacającego świadczenie o wszelkich zmianach , które mogą mieć wpływ na prawo do pobieranych świadczeń (art. 25 ust. 1 ustawy). O tym obowiązku organ pouczył stronę w drodze pisemnej na formularzu oświadczenia dołączonego do wniosku. A. Ś. podpisała to oświadczenie, co należy uznać za wypełnienie przesłanki pouczenia o braku prawa do świadczeń rodzinnych. Ponadto w decyzji z dnia 16 grudnia 2009 r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego zawarto pouczenie o obowiązku informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia rodzinnego. Organ przywołał treść art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy wskazując, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego powstaje niezależnie od winy osoby, która świadczenia pobrała. Nie ma zatem znaczenia, że np. po upływie pewnego czasu świadczeniobiorca mógł zapomnieć o treści pouczeń, albo że podpisał wniosek nie czytając pouczenia. Jeżeli wnioskodawczyni podpisała wniosek nie czytając go lub nie rozumiejąc jego treści, to powinna była zaznaczyć tę okoliczność na wniosku lub go nie podpisywać. Podpisując w sposób lekkomyślny dokument bez zapoznania się z jego treścią i bez pełnego zrozumienia ponosi ciężar odpowiedzialności za skutki tej lekkomyślności. Nie ma dowodu na to, że wnioskodawczyni nie była w stanie rozpoznać własnych czynów w chwili składania wniosku. Wyjaśniono, że organy administracji nie mogą rozpoznawać sprawy zwrotu świadczenia nienależnie pobranego w aspekcie istnienia po stronie świadczeniobiorcy złej lub dobrej wiary w chwili pobierania świadczenia, bowiem art. 30 ustawy dotyczy świadczeń publicznoprawnych, do których nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu. Władcze rozstrzygnięcie w sentencji decyzji o naliczeniu odsetek nie znajduje podstawy prawnej w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem obowiązek spłaty odsetek i ich wysokość wynika z mocy prawa, wobec czego w tej części organ odwoławczy orzekł jak w sentencji. A. Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie w części podtrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o uznaniu świadczenia wypłaconego w formie zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane oraz nakazującą zwrot tego świadczenia w wysokości 3825 zł. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie: -art. 30 ust. 1, art 30 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, ze względu na przyjęcie, iż strona pobierała zasiłek pielęgnacyjny jako świadczenie nienależne, podczas gdy brak świadomości strony, że świadczenie jej nie przysługuje oraz brak prawidłowego pouczenia o przesłankach warunkujących utratę prawa do świadczenia nie pozwalały na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, -art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art 32 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niedopełnienie obowiązków informacyjnych wobec skarżącej, w wyniku czego naruszono zasady- pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków, -art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 32 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie zebranie całego materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzuciła, że bez przesłuchania jej w charakterze strony stwierdzono, że prawidłowe było pouczenie na formularzu wniosku o przyznanie świadczenia. Pouczenia tego strona nie otrzymała, a powinno ono być jasne, zrozumiałe, zindywidualizowane, skonkretyzowane i dostępne dla strony w każdym czasie. Wskazała, że trudno oczekiwać od niepełnosprawnej osoby w podeszłym wieku, aby miała dobrą percepcję, wysoką świadomość prawną oraz by pamiętała o treści pouczenia zawartego w formularzu wniosku znajdującym się jedynie w aktach sprawy administracyjnej, przy jednoczesnym braku możliwości sięgnięcia do treści pouczenia w każdym czasie. Ponadto należało ustalić przesłankę złej lub dobrej wiary po stronie świadczeniobiorcy. W momencie wydawania decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego żaden pracownik GOPS nie zwrócił skarżącej uwagi, że w momencie ukończenia 75 roku życia otrzyma ona świadczenie z ZUS, które uniemożliwi jednoczesne pobieranie zasiłku pielęgnacyjnego. Zatem kiedy już otrzymała dodatek pielęgnacyjny z ZUS była przekonana, że są to świadczenia całkowicie niezależne od siebie, a wobec stanu jej zdrowia, w obliczu niepełnosprawności i osiągniętego wieku, należne i zasadne. Później nie miała dostępu do pouczenia, gdyż pozostało w aktach sprawy administracyjnej. Na skutek wieku, poziomu niepełnosprawności, poziomu percepcji i upływu czasu nie pamiętała treści oświadczeń, które przy składaniu wniosku podpisała. Powołując orzeczenia sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że tylko w sytuacji świadomości osoby, która świadczenie pobrała, iż świadczenie jej nie przysługuje, świadczenie może być uznane za nienależnie pobrane, co umożliwia następnie żądanie jego zwrotu. W ocenie skarżącej pouczenie powinno być dostępne w każdym czasie, tak aby miała ona możliwość skonfrontowania sytuacji, w jakiej się znajduje z okolicznościami podniesionymi w pouczeniu. Z tego też powodu winno być ono zamieszczone nie tylko w formularzu, lecz przede wszystkim w decyzji ustalającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego bądź też w odrębnym dokumencie, który strona powinna otrzymać. Trudno wymagać od kogokolwiek, a tym bardziej od osoby schorowanej oraz będącej w podeszłym wieku, by pamiętała przez lata treść pouczenia. Pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji nie odnosiło się indywidualnie do strony, a jego brzmienie jest nieczytelne dla przeciętnego świadczeniobiorcy. Zatem organy błędnie oceniły, iż zaszły przesłanki do uznania pobranych w spornym okresie świadczeń za nienależne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz.27 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Decyzje zostały zaskarżone w części dotyczącej uznania wypłaconego skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane oraz w części dotyczącej nakazania zwrotu pobranej kwoty. Organy administracji obu instancji uznały, że pobierany przez skarżącą w okresie od 1 lutego 2011 r. do 28 lutego 2013 r. zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnym, bowiem od 1 lutego 2011 r., tj. po ukończeniu 75 roku życia zaczęła ona otrzymywać dodatek pielęgnacyjny wypłacany przy świadczeniu emerytalnym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego ( art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.1456 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest zobowiązana do ich zwrotu. Z kolei art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, który stanowił prawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W/w przepis zawiera definicję legalną wyrażenia "nienależnie pobrane świadczenie". Na pojęcie to składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Z powyższego wynika więc, że na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Jak wynika z akt sprawy, po złożeniu przez skarżącą w dniu 4 grudnia 2009 r. wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, decyzją z dnia 16 grudnia 2009 r. przyznano jej świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2009r. bezterminowo. W aktach sprawy znajduje się – na odrębnej karcie- pouczenie, że zasiłek ten nie przysługuje m.in. osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Pouczenie to skarżąca podpisała w dniu 4 grudnia 2009 r., czyli w dniu złożenia wniosku. W aktach sprawy brak dowodu, by skarżącej udostępniono odpis tego pouczenia. Skarżąca twierdzi, że pouczenie to pozostało jedynie w aktach sprawy, a organ temu nie zaprzecza. We wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zamieszczono natomiast postanowienia związane z aktualną sytuacją wnioskodawcy ("nie pobiera" , "nie przysługuje"), a decyzja z dnia 16 grudnia 2009 r., przyznająca skarżącej zasiłek pielęgnacyjny i jej doręczona nie zawierała pouczenia, że świadczenie to nie przysługuje w przypadku uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Zamieszczono jedynie ogólne zobowiązanie do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do tego świadczenia, w szczególności zmian w liczbie członków rodziny , uzyskania lub utraty dochodu i wyjazdu członka rodziny za granicę. Bez wątpienia tak skonstruowane pouczenie nie precyzuje sytuacji, w których dochodzi do utraty prawa do zasiłku pielęgnacyjnego . Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że pouczenia zamieszczane standartowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Świadczenia rodzinne kierowane są do różnych osób, w różnym wieku, o różnym stopniu sprawności fizycznej i psychicznej i zróżnicowanym poziomie rozwoju intelektualnego oraz niejednakowych zdolnościach percepcyjnych. Pouczenia, które są do nich kierowane, powinny być zatem zindywidualizowane i zrozumiałe dla konkretnego świadczeniobiorcy. Pouczenie powinno być, w ocenie Sądu, zawarte bezpośrednio w treści decyzji ustalającej prawo do świadczenia albo w odrębnej ulotce wydawanej stronie za potwierdzeniem odbioru, czyli w takiej formie, która umożliwia świadczeniobiorcy bezpośredni, wielokrotny dostęp do treści pouczenia. Pouczenie dotyczy bowiem zmian w stanie faktycznym w stosunku do stanu istniejącego w dacie przyznania świadczenia. Pobierający świadczenie musi mieć zatem pełną możliwość skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia. Dopiero wówczas można uznać, że osoba pobierająca świadczenie została prawidłowo pouczona, ma świadomość i zrozumienie pojęcia nienależnie pobranego świadczenia oraz skutków i przyczyn, a także możliwości powstania takiej sytuacji ( por. wyżej przywołany wyrok NSA). Należy pamiętać, że organ I instancji na podstawie danych zawartych we wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego posiadał wiedzę o wieku skarżącej i powinien był wiedzieć z urzędu, że z chwilą ukończenia przez nią 75 roku życia nabędzie ona prawo do dodatku pielęgnacyjnego, co spowoduje utratę przez skarżącą prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W tej sytuacji powinien udzielić skarżącej pouczenia z uwzględnieniem tej okoliczności faktycznej. Sąd orzekający podziela też pogląd zaprezentowany w przywołanym wyroku NSA, że nie można uznać za wystarczające złożenie jedynie przez stronę podpisu pod formularzem, który znajduje się w aktach administracyjnych. W takiej sytuacji świadczeniobiorca nie ma bowiem możliwości skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia. Nie można zapominać, że skarżąca jest osobą starszą, schorowaną i że od czasu wydania decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego do dnia kiedy to prawo utraciła minął ponad rok. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, nie można uznać, by skarżąca została pouczona o braku prawa pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. Skoro zasiłku pielęgnacyjnego pobranego przez skarżącą w okresie od 1 lutego 2011 r. do 28 lutego 2013 r. nie można uznać za świadczenie nienależnie pobrane, nie można mówić też o zaistnieniu obowiązku zwrotu tego świadczenia na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę, uchylając decyzje organów obu instancji w zaskarżonej części. Organy będą miały na uwadze powyższe wskazania. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.