III SA/Gd 609/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Kinga Czemis po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 20 marca 2001 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby oddala skargę. Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Rejonowego decyzją z dnia 20 marca 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 27 grudnia 2000 r., mocą której na podstawie art. 48 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 86, poz. 433 ze zm.) i § 1 ust. 1, § 3 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz.U. 23, poz. 107 ze zm.) odmówiono M. W. zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby za czas od dnia 1 maja 2000 r. w wysokości równej cenie miesięcznego biletu imiennego na komunikację MZK. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że M. W. pełni służbę w CSMW. W dniu 22 grudnia 1997 r. wystąpił z wnioskiem do Dyrektora OT WAM o przyznanie i wypłacenie zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości U. do miejsca pełnienia służby - miejscowości L., informując, że dojeżdża komunikacją MPK. Świadczenie to otrzymywał do dnia 30 kwietnia 2000 r. W dniu 4 maja 2000 r. Dyrektor OT WAM, pismem nr [...] zobowiązał M. W. do okazywania imiennego miesięcznego biletu obowiązującego na trasie między miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia obowiązku służby, zgodnie ze złożonym oświadczeniem. W związku z tym, że zainteresowany nie wywiązał się z obowiązku udokumentowania złożonego oświadczenia poprzez okazanie imiennego biletu miesięcznego, Dyrektor OT WAM od 1 maja 2000 r. do 31 sierpnia 2000 r. wypłacał przedmiotowe świadczenie w wysokości 50% ceny kolejowego biletu miesięcznego za przejazd w II klasie pociągu osobowego, przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której zamieszkuje a miejscowością, w której pełni czynną służbę wojskową. W dniu 3 sierpnia 2000 r. zainteresowany zażądał wydania decyzji administracyjnej odmawiającej zwrotu kosztów dojazdu najdogodniejszym publicznym środkiem transportu w wysokości ceny miesięcznego biletu imiennego na ten środek. Dyrektor OT WAM wydał w dniu 11 września 2000 r. decyzję odmawiającą M. W. zwrotu kosztów dojazdu od dnia 1 września 2000 r. w wysokości ceny miesięcznego biletu imiennego na komunikację MZK z miejscowości zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Organ odwoławczy wskazał następnie, że w związku z tym, iż M. W. złożył dwa różne oświadczenia o dojeździe środkiem transportu (MPK oraz firma RAMI) zwrócono się do niego w dniu 20 lutego 2001 r. z prośbą o złożenie oświadczenia - w jakiej formie i jakim środkiem transportu dojeżdżał oraz o przedstawienie dokumentu poświadczającego dojazd tym środkiem (biletu miesięcznego). W odpowiedzi na powyższe M. W. nie złożył żądanego przez organ oświadczenia, jak również nie udokumentował, iż korzysta z usług transportowych świadczonych przez przewoźników, na których w toku postępowania się powoływał. Pismem z dnia 26 lutego 2001 r. skarżący wezwał organ odwoławczy do "usunięcia naruszenia prawa", powołując się na przepis art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem MON, powołanym w decyzji, żołnierz pobierający zwrot kosztów dojazdu ma obowiązek udokumentowania złożonych oświadczeń o sposobie i formie dojazdu, przede wszystkim w zakresie faktycznie poniesionych na przejazd wydatków. Pod pojęciem publicznego środka transportu w ocenie organów Agencji należy rozumieć przewozy świadczone przez przedsiębiorstwa, PKS, MZK, MPK oraz przewoźników, którzy wykonują zbiorowy przewóz osób, powszechnie dostępnym środkiem transportu, działającym na podstawie uzyskanego zezwolenia na świadczenie usług w tym zakresie. Formą udokumentowania faktycznie poniesionych na przejazd wydatków w tym przypadku będzie faktura. M. W. odmówił udokumentowania oświadczenia złożonego w dniu 16 maja 2000 r. i nie przedstawił ani biletu, ani faktur, które potwierdzałyby zasadność zgłoszonego roszczenia. W ocenie organu odwoławczego, to rodzaj podanego w oświadczeniu a na żądanie organu udokumentowanego środka transportu, a nie podana przez żołnierza cena miesięcznego biletu na ten środek, stanowi podstawę do naliczenia wysokości przysługującego świadczenia i w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział trzy różne formy transportu (kolejowy, samochodowy oraz autobusowy - § 1 rozporządzenia) i uzależnioną od tej formy wysokość świadczenia, w przypadku nie udokumentowania przez wnioskującego jakim środkiem transportu dojeżdża, organ uprawniony jest do odmowy zwrotu kosztów w wysokości żądanej przez żołnierza. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. W. podniósł, że decyzje organów obu instancji są niezgodne z prawem, a w szczególności nie wzięto w nich pod uwagę, iż skarżący nie dojeżdża prywatnym samochodem ani koleją z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Wskazał, że organ wypłaca świadczenie za bilet kolejowy mimo, że nie ma linii kolejowej na trasie U. - L. Osiedle, natomiast odmawia świadczenia w wysokości równowartości kosztów przejazdu najdogodniejszym środkiem transportu, to jest linią autobusową. Zdaniem skarżącego decyzje organów administracji są sprzeczne z treścią art. 48 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jak również aktem wykonawczym przewidzianym w art. 48 ust. 2 ustawy, nadto przepisy te nie dają podstaw do żądania przedstawienia imiennego biletu miesięcznego na dojazd między miejscem zamieszkania a pełnieniem służby. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - uwzględniając skargę M. W. wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r. uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 20 marca 2001 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że ani z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.), ani z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi, i szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 23, poz. 107 ze zm.) - nie wynika, aby organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej były legitymowane do żądania przedstawienia przez żołnierza biletu na przejazdy do miejscowości pełnienia służby, mogą zaś żądać udokumentowania składanego przez żołnierza oświadczenia, lecz to uprawnienie ogranicza się "do żądania wykazania, iż żołnierz miał zgodę na zamieszkanie w miejscowości innej niż miejsce pełnienia służby, do udokumentowania jaki środek komunikacji jest najdogodniejszy na tę trasę oraz, czy żołnierz dojeżdża środkiem komunikacji publicznej, czy prywatnym pojazdem mechanicznym". Koszty biletu miesięcznego są ustalane przez organy zobowiązane do świadczenia innymi środkami dowodowymi bez potrzeby jego okazania czy dołączenia do wniosku. Ze skargą kasacyjną wystąpił Dyrektor Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddziału Rejonowego zarzucając naruszenie § 3 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r., w związku z art. 48 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przez błędną wykładnię tych przepisów i podnosząc, że żądanie udokumentowania składanego przez żołnierza oświadczenia obejmuje również uprawnienie do domagania się przedstawienia biletu na przejazdy. Może to być właśnie bilet lub oświadczenie o rodzaju środka transportu jakim dokonywany jest dojazd. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2004 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z poglądem wyrażonym przez sąd I instancji, iż żądanie przedstawienia przez żołnierza biletu na dojazd przekracza uprawnienie przyznane organom Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, gdyż ogranicza się ono jedynie do wykazania przez żołnierza zgody na zamieszkanie w innej miejscowości i wskazania najdogodniejszego środka lokomocji. Art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 86, poz. 435 ze zm.) obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie formułował obowiązku okazania przez żołnierza biletów lub biletu miesięcznego czy faktury na jego zakup. Przepis ten bowiem ograniczał się do regulacji w zakresie uprawnienia żołnierza do zwrotu kosztów dojazdu, pozostawiając w ust. 2 określenie w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad oraz trybu zwrotu tych kosztów. Wydane na podstawie między innymi delegacji zawartej w art. 48 ust. 2 ustawy rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 23, poz. 107 ze zm.) stanowiło w § 3 ust. 1 o dokonywaniu zwrotu kosztów dojazdu na podstawie pisemnego oświadczenia żołnierza. Według ust. 2 § 3 rozporządzenia organ dokonujący zwrotu kosztów dojazdu mógł żądać udokumentowania oświadczenia składanego przez żołnierza zawodowego. Sąd drugiej instancji wskazał, że prawu żołnierza zawodowego do zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby, odpowiada uprawnienie organów do żądania udokumentowania jaki jest konkretny najdogodniejszy dla żołnierza środek komunikacji i jaki jest koszt dojazdu. Udokumentowanie to za pomocą biletu, czy innego dowodu wiąże się z ustaleniem wysokości zwracanych kosztów i ich weryfikacją. Ograniczenie zatem żądania udokumentowania oświadczenia tylko do przedłożenia zgody dowódcy jednostki wojskowej czy określenia najdogodniejszego środka komunikacji, jak to orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny jest sprzeczne z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Skoro dojeżdżanie jest możliwe za zgodą, jak wynika z art. 48 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, a zwrotu dokonywało się na podstawie oświadczenia potwierdzonego przez dowódcę jednostki, jak stanowił § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ta zgoda jest koniecznym elementem oświadczenia i bez niej nie może w ogóle dojść do zwrotu kosztów. Nie załączenie zgody można traktować jako brak formalnego oświadczenia, o jakim mowa a § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie zaś udokumentowanie oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie stwierdzić należy, iż stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego zgodnie z wykładnią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, dokonaną przez Sąd drugiej instancji, niniejszy przepis dopuszczał nałożenie obowiązku udokumentowania oświadczenia składanego przez żołnierza zawodowego w zakresie kosztów dojazdu. Zatem organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej żądając od skarżącego udokumentowania ponoszonych kosztów dojazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby postępowały zgodnie z obowiązującym wówczas prawem. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący nie udokumentował w jakikolwiek sposób oświadczenia w zakresie kosztów dojazdu. Wprawdzie w świetle treści § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia brak jest podstaw, aby ograniczać udokumentowanie kosztów dojazdu wyłącznie przez złożenie zakupionego biletu miesięcznego lub faktury zakupu biletu, jednakże w ocenie Sądu organ nie naruszył prawa wydając zaskarżoną decyzję. Skarżący bowiem, co wynika z akt sprawy miał pełną świadomość, co do przepisów regulujących zwrot kosztów dojazdu. Wynika to chociażby z treści skargi, w której stwierdził, iż "udokumentowaniem oświadczenia może być ewentualne zaświadczenie danego przewoźnika o wysokości opłaty za imienny bilet miesięczny w jego firmie". Zatem skarżący wiedział, że może uczynić zadość obowiązkowi udokumentowania kosztów dojazdu innymi dokumentami niż bilet miesięczny czy faktura zakupu biletu. Wobec tego nie można uznać, że skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z przepisu prawa wskutek naruszenia przez organ art. 9 k.p.a., i wprowadzenie skarżącego w błąd co do zakresu możliwych środków dowodowych. Skoro zatem skarżący w żaden sposób nie udokumentował oświadczenia dotyczącego kosztów dojazdu organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej były uprawnione do odmowy zwrotu kosztów dojazdu środkiem komunikacji, wskazanym w oświadczeniu. Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.