III SA/Gd 61/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant: Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dowódcy Marynarki Wojennej RP [...] z dnia 2 listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia i innych należności pieniężnych przysługujących żołnierzom zawodowym uchyla zaskarżoną decyzję III SA/Gd 61/05 U z a s a d n i e n i e Decyzją Nr [...] z dnia 20 września 2004r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] odmówił przyznania M. P. dodatku służbowego na czas zajmowania stanowiska komendanta rejonu [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że M. P. decyzją personalną nr [...] został wyznaczony na stanowisko komendanta rejonu [...] i że z dniem 1 lipca 2004r. objął on obowiązki na wyżej wymienionym stanowisku. Powołując się na § 22 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497), który stanowi, że dodatek służbowy przysługuje żołnierzowi zawodowemu zajmującemu stanowisko służbowe: dowódcy batalionu, dywizjonu, eskadry, okrętu II rangi lub grupy okrętów otrzymuje dodatek służbowy, organ stwierdził, że M. P. zajmuje stanowisko komendanta rejonu, którego w/w przepis nie wymienia, zatem brak jest podstaw do przyznania mu dodatku służbowego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. wskazał, że rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych nie zawiera definicji, iż pod pojęciem "dowódca jednostki wojskowej" należy rozumieć – dowódca, szef, komendant, dyrektor lub kierownik jednostki wojskowej. Definicja ta ujęta jest w art. 7 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), wprowadza ją również Regulamin Ogólny Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej obowiązujący w Siłach Zbrojnych od dnia 1 lipca 2004r. 7 Rejon Obserwacji i Łączności, którym strona dowodzi jest jednostką wojskową odpowiadającą strukturze samodzielnego batalionu oraz spełnia wymogi definicji jednostki wojskowej z art. 3 ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz ujętej w Regulaminie Ogólnym Sił Zbrojnych RP tj. "jednostka wojskowa – samodzielna jednostka organizacyjna sił zbrojnych, posiadająca odrębny etat, posługująca się pieczęcią urzędową z godłem i nazwą ( numerem jednostki)." W związku z powyższym strona postawiła pytanie dotyczące zajmowanego przez nią stanowiska, zgodnie z etatem nazwanego "komendantem rejonu", tzn. czy jest ono stanowiskiem dowódczym, odpowiadającym stanowisku dowódcy batalionu, czy nie jest stanowiskiem dowódczym i w związku z tym, jakie są uprawnienia i obowiązki strony. Decyzją z dnia 2 listopada 2004r. nr [...] Dowódca Marynarki Wojennej RP orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy dokonał analizy przepisów stanowiących podstawę prawną do orzekania w przedmiotowej sprawie tj. art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 22 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych stwierdzając, że § 22 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia precyzyjnie definiuje stanowiska służbowe żołnierzy zawodowych określonego szczebla organizacyjnego, których zajmowanie uprawnia do dodatku bez odniesienia jego stosowania do równorzędnych stanowisk służbowych. M. P. zajmuje stanowisko komendanta rejonu czyli stanowisko niewymienione taksacyjnie w cytowanym przepisie rozporządzenia, nie zostały zatem spełnione przesłanki do przyznania stronie dodatku służbowego. Jednocześnie stwierdzono, że w świetle resortowych przepisów oraz dokumentów organizacyjnych 7 Rejon Obserwacji i Łączności FOW spełnia kryteria określone dla jednostki wojskowej, jej komendant jest dowódcą jednostki wojskowej określonego szczebla. Pomimo powyższego organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na treść powołanych wyżej przepisów brak jest możliwości przyznania stronie dodatku służbowego. M. P. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie. W pierwszej kolejności zarzucono w skardze naruszenie przez organ pierwszej instancji zasad postępowania administracyjnego, gdyż nie wszczął on stosowanego postępowania celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ani też nie wskazał w decyzji jakim argumentom i dowodom przyznał wiarę i z jakich względów innym przemawiającym na korzyść skarżącego odmówił racji. Z kolei organ drugiej instancji, poza przywołaniem art. 80 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, posłużył się jedynym argumentem, z którym zdaniem skarżącego można polemizować tj. stwierdził, że w rozporządzeniu dotyczącym dodatków brak jest odniesienia jego stosowania do równorzędnych stanowisk służbowych. Z tych względów skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem w sposób niepełny i powierzchowny uzasadnia brak prawa skarżącego do przedmiotowego zasiłku. Nadto jest ona zdaniem skarżącego sprzeczna wewnętrznie, gdyż w końcowej części uzasadnienia organ przyznaje jako bezsporne, że 7 Rejon Łączności i Obserwacji jest jednostką wojskową w świetle przepisów resortowych. Tak więc twierdzenie, że przepisy rozporządzenia zawężając prawo do dodatku służbowego dla określonej grupy stanowisk nie pozwalają na przyznanie dodatku skarżącemu jest nieuzasadnione. Jeżeli bowiem skarżący posiada uprawnienia dowódcy jednostki wojskowej i to faktycznie w randze dowódcy samodzielnego batalionu, to stwierdzenie, że nie jest to stanowisko dowódcze jest bezzasadne. Na skarżącym ciążą obowiązki dowódcy, ponosi on również odpowiedzialność za ludzi i sprzęt jako dowódca jednostki samodzielnej pod wieloma względami, a pomimo tego dowódca zwykłego batalionu, który jest w składzie organizacyjnym jednostki wojskowej i nie prowadzi samodzielnej gospodarki finansowo-rzeczowej będzie posiadał uprawnienia do dodatku służbowego, natomiast dowódca rejonu ze względu na nazwę swojego stanowiska (historycznie uwarunkowaną), jest traktowany jak żołnierz zawodowy zajmujący stanowisko, z którym nie jest powiązana odpowiedzialność ciążąca na dowódcy jednostki wojskowej. Skarżący podnosi, że stanowisko organów orzekających w sprawie opiera się na stosowaniu wykładni gramatycznej przepisów prawa, gdy zdaniem strony w tym przypadku zachodzi konieczność zastosowania wykładni systemowej, która w sposób nie budzący wątpliwości daje skarżącemu prawo do ubiegania się o wypłatę dodatku służbowego. W końcu zwrócono uwagę na fakt, że wiadomym jest, iż w celu uniknięcia wątpliwości oraz sprzecznych stanowisk w powyższej kwestii, prowadzone są prace legislacyjne, które zmierzają do wprowadzenia w w/w przepisach zapisu " i stanowiska równorzędne", co winno skarżący doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jednym ze skutków zmian wprowadzonych ustawą z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm., zwana dalej "ustawą") - w porównaniu z poprzednio obowiązująca ustawą z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) - jest zmiana zasad powoływania do zawodowej służby wojskowej, co obecnie odbywa się na podstawie kontraktów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 13 ustawy kontrakt to pisemna umowa zawarta między osobą zgłaszającą chęć pełnienia zawodowej służby wojskowej lub służby w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego a organem właściwym do zawarcia takiej umowy. Wynika z powyższego, że kontrakt można przyrównać do umowy o pracę. Na mocy art. 170 ustawy żołnierze zawodowi pełniący w dniu 30 czerwca 2004 r. zawodową służbę wojskową stali się z mocy prawa żołnierzami zawodowymi pełniącymi służbę na podstawie kontraktu na pełnie służby stałej lub terminowej. Wychodząc z takiego założenia należy stwierdzić, że przy tak przyjętej konstrukcji kontraktu, można się odwołać do powszechnie akceptowanego w doktrynie prawa stanowiska, że gwarancja równych praw pracowniczych mieści się w granicach, jakie wyznacza porównywalny rodzaj świadczonej pracy i sposób wywiązywania się z obowiązków pracowniczych. Na ten element zwracał skarżący uwagę w odwołaniu, jak również skardze wskazując, że zajmuje stanowisko równorzędne - jeżeli chodzi o zakres wykonywanych obowiązków i odpowiedzialności - ze stanowiskiem wymienionym w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497, zwane dalej "rozporządzeniem") tj. dowódcy samodzielnego batalionu. Jak wskazał, problem wynika z faktu posługiwania się w przypadku zajmowanego przez niego stanowiska służbowego nazwą "historycznie uwarunkowaną". W tym miejscu należy zauważyć, że w sytuacji, gdy pracodawca kształtuje mniej korzystnie sytuację pracownika w porównaniu z innymi pracownikami z naruszeniem wskazanej wyżej zasady równości, to pracownik może na podstawie tej zasady domagać się wynagrodzenia odpowiadającego wynagrodzeniom pracowników wykonujących taką samą pracę co do rodzaju, ilości i jakości, może również spodziewać się, że pracodawca podejmie kroki zmierzające do zlikwidowania powstałej sytuacji. Sąd zdaje sobie sprawę ze specyfiki stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, chodzi tutaj zarówno o pozycję pracownika, jak i pracodawcy, nie zwalnia to jednak tego ostatniego od konieczności podejmowania działań, które spowodowałyby, że osoby zajmujące równorzędne stanowiska służbowe otrzymywałyby z tytułu ich zajmowania i wykonywania powierzonych im obowiązków podobne uposażenie i dodatki. Zdaniem Sądu możliwość taka istnieje poprzez dokonanie odpowiednich zmian w pionie organizacyjnym (etatowym) pracodawcy. Sąd nie może się natomiast zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że dokonując wykładni systemowej organy orzekające w sprawie mogły, opierając się na treści § 22 rozporządzenia, przyznać mu dodatek służbowy. Należy w tym miejscu odnieść się do przepisu art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, że żołnierze zawodowi otrzymują dodatki do uposażenia zasadniczego, w tym dodatek służbowy za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych. Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że cytowany wyżej przepis ustawy nie wprowadził zasady, że dodatek służbowy przysługuje wszystkim dowódcom jednostek wojskowych, lecz wyraźnie mowa jest w nim o "określonych" stanowiskach. O tym jakie to są stanowiska zadecydował na mocy zawartej w art. 80 ust. 6 ustawy delegacji Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu wymieniając stanowiska służbowe, których zajmowanie uprawnia do dodatku. Powszechnie przyjęty jest orzecznictwie pogląd, że: "Niedopuszczalne jest wydanie decyzji nakładającej obowiązki i przyznającej uprawnienia w sytuacji, która nie jest przewidziana w przepisach prawa materialnego ( chociażby nawet istniały podstawy do uznania, że zachodzi tu luka w prawie lub że dana sytuacja jest - w jakimś stopniu – "podobna" do sytuacji innej, zawartej w przepisie prawa materialnego), bowiem brak jest wówczas podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej." ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 1990r., sygn. akt 1990r. , nie publ.). Reasumując powyższe należy stwierdzić, że jakkolwiek przepisy rozporządzenia nie dają podstaw do przyznania skarżącemu dodatku służbowego, nie oznacza to jednak braku możliwości podjęcia przez pracodawcę działań zmierzających do naprawy powstałej sytuacji, zdaniem skarżącego dla niego krzywdzącej. Na marginesie Sąd pragnie zwrócić uwagę na treść przepisu art. 178 ust. 2 ustawy, który stanowi, że żołnierzom zawodowym, którzy od dnia 1 lipca 2004 r. po raz pierwszy objęli stanowiska służbowe na zasadach określonych w niniejszej ustawie, których uposażenie zasadnicze, wraz z dodatkami o charakterze stałym, za miesiąc lipiec 2004 r., ustalone według zasad określonych w niniejszej ustawie, będzie niższe od uposażenia otrzymanego za miesiąc czerwiec 2004 r., zwaloryzowanego wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej ustalonym w ustawie budżetowej na 2004 r., do czasu uzyskania wyższego uposażenia na tym stanowisku wypłaca się dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między porównywanymi uposażeniami. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących przez organ przepisów postępowania administracyjnego, to zdaniem Sądu są one zasadne. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Wyrazem stanowiska zajętego w sprawie przez organ odwoławczy jest podjęta przez niego decyzja, która treść powinna być odzwierciedleniem dokonanych przez organ ustaleń i ocen, w tym, co w decyzji organu odwoławczego niezwykle istotne, odniesieniem się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania. Zdaniem Sądu podniesiony w skardze zarzut braku wyczerpującego uzasadnienia decyzji zasługuje na uwzględnienie. Organ ograniczył się bowiem do przestawienia stanu prawnego sprawy konkludując, że w przypadku skarżącego, przepisy nie pozwalają na przyznanie mu dodatku służbowego. Nie odniesiono się przy w ogóle do zarzutów odwołania, w którym skarżący stawia szereg tez, stanowiących jego zdaniem potwierdzenie słuszności jego stanowiska w sprawie, nie można tym samym uznać, że organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie w sposób wyczerpujący, co z kolei nie dawało podstaw do wydania orzeczenia w sprawie. Takie działanie organu odwoławczego stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa, ale również art. 77 kpa przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Drugie z wymienionych zagadnień ma charakter pierwotny, ponieważ o właściwym uzasadnieniu zawierającym wskazane fakty które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej można mówić, jeżeli treść uzasadnienia znajduje odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Organ opiera swoje stanowisko w sprawie na mających znaczenie w sprawie dowodach, w tym: decyzji personalnej nr [...] z dnia 16 czerwca 2004r. i Zarządzeniu nr [...] w sprawie określenia nazw stanowisk służbowych, ich liczby wraz z zaszeregowaniem. W aktach sprawy brak jest ww. dowodów, które winny były zostać włączone do akt w postaci umożliwiającej zapoznanie się z nimi Sądowi. Tutaj organ temu obowiązkowi uchybił, co wyklucza możliwość dokonania przez Sąd oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia z punktu widzenia zasadności zawartych w nim twierdzeń. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnić swoje stanowisko w sprawie, odnosząc się przy tym w pełni do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Nadto organ winien uzupełnić materiał dowodowy, organ administracji ocenia bowiem czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego ( art. 80 k.p.a.). W końcu organ winien rozważyć możliwość podjęcia działań zmierzających do pomyślnego dla skarżącego rozwiązania sprawy, o których była mowa wyżej. Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wobec uchylenia rozstrzygnięcia odmawiającego przyznanie skarżącemu dodatku służbowego przepis art. 152 ustawy nie miał zastosowania.