III SA/Gd 610/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut po rozpoznaniu w dniu 10 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na pismo Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego postanawia: odrzucić skargę. W dniu 9 lutego 2017 r. N. P. złożyła do Burmistrza N.D.G. wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na urodzonych w trakcie jednego porodu synów – J. i J. P. Decyzją z dnia 13 lutego 2017 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza N.D.G. przez Dyrektora Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N.D.G., wnioskodawczyni przyznano prawo do zasiłków rodzinnych w kwotach po 95 zł miesięcznie na każde dziecko na okres od 2 lutego 2017 r. do 31 października 2017 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznany na J. P., J. P. w kwocie 400 zł miesięcznie za okres od 1 lutego 2017r. do 31 października 2017 r. Decyzja nie została zaskarżona. Prokurator Rejonowy w M. w dniu 29 listopada 2017 r. wniósł do Burmistrza N.D.G. sprzeciw od ostatecznej decyzji tego organu z dnia 13 lutego 2017 r. nr [...], wnosząc o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., poprzez przyznanie dodatku rodzinnego na rzecz J. i J. P. po 400 zł miesięcznie na każdego z bliźniaków. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2017 r. nr [...] Burmistrz N.D.G.. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ww. ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W dniu 20 grudnia 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wpłynął wniosek Burmistrza N.D.G. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji nr 13 lutego 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku organ I instancji wskazał, że błędnie zastosował wcześniej art. 10 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, co spowodowało przyznanie i wypłatę zaniżonego świadczenia. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych, a w szczególności zgodnie z treścią uchwały NSA z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13 w przypadku urodzenia bliźniąt dodatek do zasiłku rodzinnego powinien być przyznany na każde dziecko oddzielnie, a więc w podwójnej kwocie. Pismem z dnia 19 lutego 2018 r. sygn. akt [...] Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. odnosząc się do wniosku organu I instancji wskazał, że nie znajduje podstaw prawnych opisanych w art. 156 k.p.a. w szczególności przesłanek określonych w § 1 pkt 2 tego przepisu, dla wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 lutego 2017 r. nr [...]. Wskazano, że w zakresie wykładni art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym do końca okresu świadczeniowego 2016/2017) występowały istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym. Różniąca się wykładnia tego samego przepisu nie może być zaś uznawana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazało również, że uchwały NSA są wiążące dla sądów, nie zaś dla organów administracji publicznej. Niezależnie od tego zdaniem Kolegium zastosowana w decyzji wykładnia prawa była prawidłowa. W dniu 14 sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w M. "na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.z dnia 19 lutego 2018 r., sygn.. akt [...], którą odmówiono wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza N.D.G. przez Dyrektora M-GOPS w N.D.G. z dnia 13 lutego 2017 r. Nr [...] Prokurator wskazał, że zarzuca "zaskarżonej decyzji SKO w G. rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2015, poz. 114 z późn. zm.), polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w stałej wysokości w kwocie 400 zł, niezależnie od ilości dzieci urodzonych w czasie jednego porodu, podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanych wyżej przepisów powinna prowadzić do stwierdzenia, że dodatek ten przysługuje na każde z tych dzieci w kwocie 400 zł miesięcznie oraz błędnego uznania, że decyzja w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego wygasa po upływie okresu zasiłkowego i nie ma zastosowania, mimo istnienia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. do zmiany decyzji podjętej w wyniku wadliwej wykładni prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło jej odrzucenie wskazując, że na pismo z dnia 19 lutego 2018 r. (odmawiające wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). W myśl art. 1 p.p.s.a. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś § 2 p.p.s.a.. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 rl – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015, poz. 613 ze zm.), postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016, poz. 1947) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, Oprócz kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art.3 § 2a p.p.s.a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wskazane przepisy wyznaczają zatem kategorię spraw, które mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Jak z powyższego wynika pismo Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 19 lutego 2018 r. sygn. akt [...] nie mieści się w żadnej z wymienionych kategorii aktów lub czynności podlegających kontroli sądów administracyjnych. Wbrew treści wniesionej skargi, nie jest ono w szczególności decyzją administracyjną. Stanowi zaś pismo wyjaśniające organowi niższej instancji, z jakich względów Kolegium nie stwierdziło potrzeby wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej przez ten organ decyzji. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. rozróżnia sytuację wszczęcia przez organ postępowania z urzędu od wszczęcia postępowania na żądanie strony. Zasada ta odnosi się także do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o czym stanowi art. 157 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwy do stwierdzenie nieważności organ wyższego stopnia wszczyna postępowanie w tej sprawie na żądanie strony lub z urzędu. W konsekwencji należy tym samym wyraźnie rozróżnić sytuację wystąpienia do organu o wszczęcie postępowania na wniosek strony, od skierowanego przez organ I instancji do organu wniosku o podjęcie przez ten organ samodzielnej inicjatywy we wszczęciu postępowania z urzędu. W tej drugiej sytuacji, jeżeli organ nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, nie jest zobligowany do wydania postanowienia o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania, ani tym bardziej decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie strona tj. N. P. nie wystąpiła z żądaniem o stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy której przyznano jej świadczenia rodzinne. Skierowane do Kolegium przez Burmistrza N.D.G. pismo z dnia 8 grudnia 2017 r. nie mogło, z oczywistych przyczyn, stanowić żądania wszczęcia postępowania, ale zasygnalizowanie istniejącej w ocenie organu I instancji potrzeby wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. To jednak organ wyższej instancji, jako posiadający kompetencję do wszczęcia z urzędu tego rodzaju postępowania, był władny zdecydować, czy taką inicjatywę podjąć, czy też nie. Zaskarżone pismo zawiera obszerne wyjaśnienie, z jakich względów organ wyższego stopnia uznał wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji za niezasadne i niecelowe. W podsumowaniu Sąd stwierdza, że zaskarżone pismo Prezesa SKO nie nosi cech postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.. Informuje ono jedynie o braku woli wszczęcia postępowania z urzędu. Skarga na tego rodzaju pismo nie przysługuje, bowiem ustawodawca nie przewidział możliwości wnoszenia skarg na pisma zawiadamiające o negatywnym stanowisku organu co do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Mając na uwadze charakter i formę skarżonego pisma należy stwierdzić, że nie stanowi ono formy działalności orzeczniczej Samorządowego Kolegium Odwoławczego takiej jak decyzja administracyjna, postanowienie, ani aktu lub czynności organu z zakresu administracji publicznej podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z powyższym skarga jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu.