III SA/Gd 614/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał J.K. świadczenie pieniężne na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 70 zł miesięcznie w okresie 1 – 31 maja 2013 r. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji przywołał art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c), art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182) oraz art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Prezydent Miasta wskazał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód strony nie przekracza 150 % kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, które dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 813 zł. Uwzględniając zaś poczynione ustalenia organ postanowił przyznać żądane świadczenie na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w G. dysponuje obecnie ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych i nie jest w stanie zabezpieczać wszystkich zgłaszanych potrzeb. Kwota przypadająca na jedno środowisko na rok 2013 wynosi średnio 435,51 zł, co miesięcznie daje kwotę 36,29 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wskazał, że uzyskiwane dochody nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich potrzeb związanych z bieżących utrzymaniem. W ocenie odwołującego kwota 1.500 zł jest kwotą, dzięki której byłby w stanie zaspokoić swoje potrzeby. Odwołujący się wskazał ponadto, że nie rozumie dlaczego na udzielanie pomocy społecznej przekazywane są tak małe kwoty. Decyzją z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Uzasadniając wydaną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że odwołujący jako spełniający kryterium dochodowe jest osobą uprawnioną do uzyskania pomocy z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i taką pomoc zasadnie otrzymał. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż pomoc społeczna zależy nie tylko od potrzeb osoby ubiegającej się o dane świadczenie ale także od aktualnej sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że dany ośrodek musi uwzględniać swoje możliwości finansowe obejmując pomocą wszystkich spełniających warunki do jej otrzymania. Kiedy zaś środki przekazywane z budżetu nie wystarczają na pokrycie potrzeb wszystkich potrzebujących rzeczą właściwych organów jest wyważenie przyznawania tych środków wszystkim potrzebującym. Organ pierwszej instancji przedstawił w związku z tym aktualną sytuację finansową, w tym wysokość środków przyznanych na pomoc i liczbę środowisk, które na pomoc oczekują. Przedstawiono również liczbę środowisk, którym stosownej pomocy udzielono. Z uwagi na fakt, iż możliwości ośrodka są ograniczone potrzeby wnioskodawcy mogły być uwzględnione jedynie w zakresie w jakim nie narusza to uprawnień innych osób. Zadaniem pomocy społecznej jest bowiem wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a nie zaspokajanie każdej zgłoszonej potrzeby. W reasumpcji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zakwestionowana decyzja Prezydenta Miasta jest zgodna z prawem. W skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J.K. wniósł o jej uchylenie. Uzasadniając skargę ww. wskazał, że spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie pomocy a jego sytuacja nie zmieniła się od roku 2012. W skardze przedstawiono również szereg potrzeb skarżącego (odzież i bielizna, obuwie, środki czystości, środki na kontynuowanie leczenia), których zaspokojenie leży w gestii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. a których to potrzeb skarżący nie jest w stanie zaspokoić z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy datowaną do dnia 30 czerwca 2015 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu (w realiach niniejszej sprawy – decyzji administracyjnej) nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarga J. K. jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że pomoc w zakresie dożywiania jest udzielana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Co istotne, świadczenie tego rodzaju pomocy następuje w formie posiłku, natomiast w przypadku braku możliwości jego zapewnienia lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną, może być przyznany zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności, a także pomocy w formie świadczenia rzeczowego (zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania; Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.). Z kolei art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" stanowi, że do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta przyznającą skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup żywności w kwocie 70 zł w maju 2013 r. Warto podkreślić, że decyzja o przyznaniu pomocy na dożywianie oraz o ustaleniu jej wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza po pierwsze - że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, po drugie - że otrzyma je w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne pozwala bowiem organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Działanie w granicach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności przy załatwianiu sprawy. Organ związany jest zarówno przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami prawa materialnego. Dla dokonania oceny legalności decyzji uznaniowej istotną kwestią jest natomiast to, że decyzja uznaniowa nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia jej celowości. Dokonywana przez Sąd kontrola legalności sprowadza się do oceny, czy uwzględniony został całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy ocena materiału dowodowego nie była dowolna, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc - o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie - sąd ten nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia. Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy uznać należy, że organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające i nie naruszyły obowiązujących przepisów. Z akt administracyjnych sprawy oraz z informacji podanych przez skarżącego w skardze wynika, iż prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest osobą bezrobotną. Jednym źródłem dochodu skarżącego jest świadczenie rentowe. Organy administracyjne słusznie zatem ustaliły, iż skarżący spełnia kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i przyznały mu świadczenie pieniężne na zakup żywności. Trudna sytuacja materialna skarżącego nie była bowiem nigdy kwestionowana przez organy administracji publicznej. Kwestią sporną między stronami była natomiast wysokość przyznanej skarżącemu pomocy. Odnosząc się zatem do kwestii wysokości przyznanego skarżącemu świadczenia Sąd zwraca uwagę, iż pomoc społeczna ma jedynie charakter posiłkowy (subsydiarny), co oznacza, że nie jest żadnym zastępczym środkiem utrzymania osób lub rodzin. Pomoc ta ma bowiem zmierzać do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin. Wskazuje na to treść art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei w art. 3 ust. 1 tej ustawy ustawodawca stwierdził, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący, będąc niewątpliwie w sytuacji wymagającej świadczeń z pomocy społecznej, nie może z kolei oczekiwać, by organ pomocy społecznej przejął na siebie wszystkie obowiązki wynikające z konieczności jego utrzymania. Świadczenie w postaci zasiłku celowego służy zaspokojeniu konkretnej potrzeby, a jego wysokość, uzależniona jest nie tylko od wysokości konkretnej potrzeby, ale i od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy liczne grono osób wymagających wsparcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika wprost, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w G. dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych i nie jest w stanie zabezpieczać wszystkich zgłaszanych potrzeb, w tym żądania skarżącego dotyczącego udzielenia pomocy w kwocie 1.500 zł miesięcznie. Kwota przypadająca na jedno środowisko na rok 2013 wyniosła średnio 435,51 zł (co miesięcznie daje kwotę 36,29 zł miesięcznie). Należy mieć ponadto na uwadze fakt, iż skarżący nie jest pozostawiony bez jakiegokolwiek wsparcia finansowego ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G.. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżący od szeregu lat korzysta ze świadczeń w ramach możliwości finansowych ww. ośrodka (vide: raport dot. sytuacji skarżącego sporządzony przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w G. w dniu 23 maja 2013 r.). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są prawidłowe a zarzuty skargi uznać należy za bezzasadne. Wobec tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie znalazł również podstaw do uwzględnienia okoliczności, które winien wziąć pod uwagę z urzędu rozstrzygając w granicach danej sprawy (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wniesiona skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.