III SA/Gd 62/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik - Grzanka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska ( spr. ) Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 5 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 3 listopada 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia 5 grudnia 2010 r. powołując art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt. 1 KPA oraz art. 180 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. z 2010 r., Nr 79, poz. 523 ) i § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137 z 2010 r., poz.920) po rozpatrzeniu odwołania E. H.-K. z dnia 14 listopada 2010 r. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie odmowy potwierdzenia spełnienia warunków do wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji ustalił, że E. H.-K. z tytułu użyczenia ma od dnia 13 sierpnia 2010 r. tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej. Decyzją Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 3 listopada 2010 r. nie przyznano E. H.-K. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania ( przewidzianego w art.178 ust.1 ustawy z dnia 9.04.2010 r. o Służbie Więziennej), wobec nie spełnienia przesłanek do przyznania takiego równoważnika i - stwierdzono wygaśnięcie decyzji własnej nr [...] z dnia 24.11.2003 r. w sprawie uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od decyzji E. H.-K. napisała, że uważa, iż decyzja jest podjęta niezgodnie z przepisami zawartymi w ustawie o Służbie Więziennej, gdyż odwołująca się nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, w której obecnie mieszka. Gdyby zameldowała się w mieszkaniu Rodziców pewnie uzyskałaby prawo do równoważnika za brak mieszkania; również – o czym informowali E. H.-K. pracownicy organu, gdyby teraz zakupiła mieszkanie, to uzyskałaby pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego, zatem interpretacja prawa stosowana przez organ jest niespójna – raz traktuje się skarżącą jako osobę posiadającą prawo do lokalu mieszkalnego, a raz – jako nie posiadającą takiego prawa. Odwołanie nie zostało uwzględnione. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji wydana została po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, w którym stronie zagwarantowano udział i respektowano jej prawa. Organ I instancji prawidłowo uznał, że strona nie spełnia warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem bezspornym jest, ze E. H.-K. zajmuje lokal mieszkalny na podstawie tytułu prawnego, jakim jest ustna umowa użyczenia. Umowa zawarta została na czas od dnia 13 sierpnia 2010 r. i z tym dniem strona posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej, jakim jest [...] w stosunku do [...] – miejsca pełnienia służby przez odwołująca się. Umowa użyczenia zawarta został z W. S., dotyczy lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotem sporu jest interpretacja brzmienia art. 178 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Służbie Więziennej, a konkretnie – rozumienie pojęcia "posiadanie tytułu prawnego do lokalu". Organ stoi na stanowisku literalnej interpretacji tego przepisu, zgodnej z definicją posiadania zawartą w art. 336 kc oraz – rozumieniem "tytułu prawnego" przyjętego w doktrynie i orzecznictwie. Zdaniem organu strona ma prawo do korzystania ze wskazanego lokalu mieszkalnego, a więc – nie spełnia warunku koniecznego do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania określonego w art. 178 ust. 1 pkt.1 ustawy o Służbie Więziennej. W skardze na opisaną decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] E. H.-K. zarzuciła, że decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności – poprzez błędną wykładnię przepisów art. 178 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej polegającą na przyjęciu tezy, że umowa użyczenia jest tytułem prawnym do lokalu w sytuacji zamieszkiwania w lokalu z tytułu życia w nieformalnym związku. Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skargi E. H.-K. podniosła, że organy błędnie wyłożyły treść przepisów ustawy o Służbie Więziennej. Skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości (lokalu) położonego przy ul. [...] w [...], gdyż nie może o nieruchomości decydować ani nią rozporządzać, nazwisko skarżącej nie figuruje w KW. Sposób interpretacji przepisów ustawy o Służbie Więziennej przedstawiany przez organy jest taki, że, ich zdaniem, świadczenia mieszkaniowe przysługujące funkcjonariuszowi na mocy przepisów z rozdziału 18 ustawy, nie są świadczeniami kompensacyjnymi w stosunku do niezaspokojenia prawa do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 170 ustawy o SW. Zdaniem skarżącej sposób interpretacji przepisów ustawy zastosowany w zaskarżonych decyzja jest błędny, bowiem istotą regulacji prawnych ustawy dot. potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy, jest zapewnienie funkcjonariuszowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Odbywa się to poprzez przydział lokalu, udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu albo – przyznanie określonych w ustawie świadczeń finansowych, jeżeli prawo do przysługującego funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowane przez przydział mieszkania. Przesłanką pozbawienia funkcjonariusza uprawnień do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania nie powinien być fakt zamieszkania w lokalu na podstawie ustnej umowy użyczenia mieszkania, tylko objęcie w posiadanie lokalu mieszkalnego odpowiadającego wymogom określonym w art. 170,172,173 ustawy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie powołując argumentację jak dotąd i wskazując na różnice w przepisach poprzedniej i aktualnie obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona gdyż zaskarżone decyzje podjęto z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Odnośnie decyzji organu odwoławczego zauważyć należy, że jej osnowa jako przedmiot sprawy podaje "odmowę potwierdzenia spełnienia warunków do wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania", co pozostaje w sprzeczności z treścią uzasadnienia. Decyzja organu I instancji zawiera w osnowie dwa rozstrzygnięcia:- w pkt.1 orzeka "nie przyznać wnioskującej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania – wobec niespełnienia przesłanek do przyznania takiego równoważnika " i - w pkt. 2 – "stwierdzam wygaśnięcie decyzji nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 24 listopada 2003 r. w sprawie uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania". Bezspornym jest, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji , orzekł o utrzymaniu w mocy obu punktów zaskarżonej odwołaniem decyzji. W uzasadnieniu do decyzji organu odwoławczego nie ma żadnego odniesienia się do prawidłowości rozstrzygnięcia o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 24 listopada 2003 r. nr [...] . Nadto zauważyć należy, że postanowienie organu I instancji o wszczęciu postępowania określało jego przedmiot jako " wszczętego na wniosek zainteresowanej w sprawie ustalenia prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania" (k-16 akt organu I instancji), co nie w pełni pokrywa się z treścią rozstrzygania przez organy. Dalej zaznaczyć należy, że organy obu instancji miały obowiązek faktycznego i prawnego uzasadnienia orzeczenia w przedmiocie "wygaszenia", z dniem 12 sierpnia 2010 r., ostatecznej decyzji administracyjnej nr [...] z dnia 24 listopada 2003 r., przyznającą skarżącej prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie ma o tym mowy. Organ I instancji, Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] wydając decyzję o wygaśnięciu decyzji z dnia 24 listopada 2003 r. wskazał, że czyni to na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 kpa, nie uzasadnił jednak, z jakich przyczyn uznał, że art. 162 § 1 k.p.a. w sprawie niniejszej ma zastosowanie. Organ odwoławczy do kwestii tej nie odniósł się w ogóle. Aby można było mówić o wygaśnięciu decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., muszą zostać spełnione wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Zgodnie z przywołanym przez organ I instancji przepisem, przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość, która nie jest wszakże jedyną przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia musi ponadto albo nakazywać przepis prawa - co w sprawie niniejszej nie ma miejsca, albo interes strony, o którym w sprawie nie może być mowy. Organ administracji nie wykazał też, by stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leżało w interesie społecznym. Jednak nawet w przypadku próby wykazania, że wygaśnięcie decyzji leży w interesie społecznym nie można mówić o tym, by w sprawie niniejszej decyzja o przyznaniu skarżącej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania była bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość decyzji rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Zachodzi ona wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło. W tej sprawie E. H.-K. nadal chce otrzymywać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, zatem postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego, należy mieć na uwadze, co następuje: jak słusznie zauważył organ odwoławczy, na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.), która weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2010 r. zmieniły się zasady rozstrzygania spraw dotyczących uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej. W rezultacie zmian przepisów ustawy nie wszystkie sprawy związane ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy podlegają rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Stosownie do art. 218 ust. 1 w związku z ust. 5 tego przepisu jedynie sprawy dotyczące: 1) zwolnienia ze służby, 2) przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, 3) przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, 4) zawieszenia w czynnościach służbowych rozstrzyga się w formie decyzji, od których służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pozostałe spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach nie wymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpoznaje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W tym miejscy wyjaśnić pozostaje również skarżącej, iż jej żądanie rozpoznania sprawy dotyczącej uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu nie stanowi także sprawy wynikającej z podległości służbowej, która rozpoznawana jest w formie rozkazu personalnego, od którego nie przysługuje odwołanie - art. 219 ust. 1 i 2 ustawy. Po myśli art. 268 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r. sprawy ze stosunku służbowego określone w art. 217 ust. 2, prowadzone na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273 (chodzi o ustawę o Służbie Więziennej z 1996 r.), wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie niniejszej ustawy, zaś stosownie do ust. 2 tego przepisu postępowania dotyczące decyzji w sprawach lokalu mieszkalnego, przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania albo równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wydanych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 273, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy są prowadzone na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Zatem wniosek skarżącej z dnia 20 września 2010 r. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu za 2010 r., po myśli art. 268 ust. 1 nowej ustawy o Służbie Więziennej, winien być rozpoznany według przepisów nowej ustawy, co oznacza brak w tej sprawie właściwości sądów administracyjnych z uwagi na zapis art. 220 tej ustawy. Ponieważ jednak postępowanie w przedmiocie przyznania E. H.-K. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania zakończone zostało ostateczną decyzją Dyrektora Zakładu Karnego w [...] nr [...] z dnia 24 listopada 2003 r., a decyzje zaskarżone w niniejszym postępowaniu dotyczą również stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, o przysługującym terminie i trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego skarżąca informowana była w pouczeniu decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] , orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobligowane będą uwzględnić przedstawioną wykładnię przepisów prawa i dokonać zgodnie z nią oceny prawa skarżącej do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.