III SA/Gd 62/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 sierpnia 2016 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 11 lipca 2016 r. K. T. (dalej zwana "stroną" albo "skarżącą") wystąpiła o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko M. T. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta działając na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 13, art. 18, art. 28 i art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r., poz. 214) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) odmówił K. T. przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł miesięcznie. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.200 zł. Na podstawie art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Art. 18 ust. 5 ustawy stanowi z kolei, iż w razie utraty dochodu prawo do świadczenia wychowawczego ustala się od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 7 ust. 3 ustawy). Na podstawie dokumentów o dochodach rodziny ustalono, że uzyskany przez rodzinę strony w roku 2014 dochód netto wyniósł 24.197,92 zł. Przy nieuwzględnieniu dochodu utraconego w łącznej kwocie 13.397,92 zł netto oraz uwzględnieniu uzyskania dochodu w kwocie 2.135,22 zł netto miesięcznie (z tytułu rozpoczęcia działalności gospodarczej) organ wyliczył, że dochód wyniósł 3.035,22 zł. Rodzina strony składa się z dwóch osób, a zatem dochód w przeliczeniu na osobę wynosi miesięcznie 1.517,61 zł. Ponieważ kwota ta przekracza kryterium dochodowe (800 zł na osobę w rodzinie) należało odmówić prawa do świadczenia wychowawczego. Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że od dnia 1 lipca 2016 r. została pozbawiona pracy i środków do życia przez nieuczciwego pracodawcę, który kazał założyć jej działalność gospodarczą, a następnie odmówił zapłaty. W takiej sytuacji musiała zawiesić działalność gospodarczą. Jej zdaniem organy nie powinny uwzględniać zarobków z lat wcześniejszych lecz dochody uzyskiwane obecnie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 listopada 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, pojęcie "dochód członka rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1 - 3 (przepisy te regulują instytucje "utraty dochodu" i "uzyskania dochodu"). Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. Jak stanowi z kolei art. 48 ust. 2 ustawy, w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w roku kalendarzowym 2014 "dochód" strony wyniósł 24.197,92 zł netto (z tytułu zatrudnienia – 13.397,92 zł, z tytułu alimentów 10.800 zł; dowody: PIT-11, oświadczenie o dochodach). Przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosiłby więc 1.008,25 zł, niemniej jednak strona po 2014 r. utraciła dochód w rozumieniu ustawy. Tak więc należało pominąć utracony dochód z tytułu umowy o pracę w wysokości 13.397,92 zł. Po roku bazowym 2014 strona uzyskała jednakże dochód, z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej od dnia 8 lutego 2016 r. Dochód z działalności wyniósł w marcu 2016 r. 2.135,22 zł netto. Tak więc "dochód" w rozpatrywanym przypadku wynosi 3.035,22 zł netto (10.800 zł: 12 miesięcy = 900 zł + 2.135,22 zł = 3.035,22 zł). Przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi więc 1.517,61 zł i przekracza kwotę graniczną, określoną w art. 5 ust. 3 ustawy (wynoszącą 800 zł). Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, w którym strona wskazała, że zawiesiła wykonywanie działalności gospodarczej z dniem 1 lipca 2016 r., Kolegium zauważyło, że jedynie zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wymienione w art. 2 pkt 19 ustawy powoduje utratę dochodu, to jest zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten przewiduje, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 5 roku życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. W związku z tym, że od daty rozpoczęcia przez stronę działalności gospodarczej do daty zawieszenia nie minęło co najmniej 6 miesięcy, zawieszenie to nie spowodowało utraty dochodu w rozumieniu wyżej wskazanej ustawy. K. T. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy wziął pod uwagę tylko zarobki które miała, a nie uwzględnił okoliczności, iż straciła pracę i od 1 lipca 2016 r. nie miała z czego żyć. Skarżąca wyjaśniła w uzasadnieniu skargi, że została zmuszona do zawieszenia działalności gospodarczej z dniem 1 lipca 2016 r. z powodu niewypłacalności firmy, z którą współpracowała od lutego 2016 r. Zawiesiła działalność zgodnie z prawem, miała podpisaną współpracę z firmą na 2 lata, po czym w czerwcu poinformowano ją, że nie mają pieniędzy i nie są w stanie dalej współpracować. Skarżąca została tym samym z dnia na dzień bez pracy i pieniędzy na życie. Firma ta do dnia dzisiejszego nie zapłaciła jej wynagrodzenia za czerwiec 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt III SA/Gd 889/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: Czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie? W związku z powyższym pytaniem prawnym postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 8 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie uzyskał odpowiedzi na powyższe pytanie, gdyż postanowieniem z dnia 7 listopada 2018r. (sygn. akt P 6/17) Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2019 r. postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności bądź też celowości. Sąd administracyjny nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje ponadto bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niemniejszej sprawie skarżąca kwestionowała wyliczenia organów w zakresie jej dochodów. W zaskarżonej decyzji z dnia 30 listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że dochody skarżącej przekraczają ustawowe kryterium dochodowe upoważniające do otrzymania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Organy kierując się brzmieniem wskazanych przepisów doliczyły do dochodów strony z roku 2014 dochód z prowadzonej działalności gospodarczej uzyskany w marcu 2016 r. W realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwszy okres świadczeniowy następujący po wejściu w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z mocy art. 48 ust. 1 tej ustawy pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczynał się z dniem 1 kwietnia 2016 r. i kończył się dnia 30 września 2017 r. Zgodnie z art. 48 ust. 2 cyt. ustawy w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 cyt. ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Organy doliczając do dochodu z 2014 r. dochód uzyskany w marcu 2016 r. nie wzięły pod uwagę treści art. 7 ust. 3 in fine ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w świetle którego doliczeniu podlega wyłącznie dochód uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Należy podkreślić, że ustawodawca wprowadził do tej regulacji zasadę kontynuacji i uwarunkował zaliczenie takiego dochodu do dochodu rodziny od tego, czy dochód ten będzie uzyskiwany przez okres na jaki będzie wnioskodawcy przysługiwało określone świadczenie. Należy mieć ponadto na uwadze, że w świetle art. 18 ust. 2 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W realiach sprawy organy do dochodu z 2014 r. doliczyły dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej (zawieszonej - co istotne - od dnia 1 lipca 2016 r.) z marca 2016 r. Dochód ten w żaden sposób nie może być uznany za dochód uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego, gdyż w sprawie ustalenie prawa mogło nastąpić od lipca. Podkreślenia wymaga, że skarżąca wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego złożyła w dniu 11 lipca 2016 r. W związku z tym w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, dodatku wychowawczego lub dodatku do zryczałtowanej kwoty, o którym mowa w art. 115 ust. 2a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (a zatem do końca czerwca 2016 r.) prawo do świadczenia wychowawczego, dodatku wychowawczego lub dodatku do zryczałtowanej kwoty, o którym mowa w art. 115 ust. 2a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, na podstawie tego wniosku ustala się począwszy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wadliwość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji polega zatem na błędnych ustaleniach faktycznych dotyczących dochodu uzyskanego przez skarżącą w roku 2016 w kontekście konieczności doliczenia tego dochodu z uwagi na treść art. 7 ust. 3 ustawy (co stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) a w konsekwencji na błędnym zastosowaniu art. 48 ust. 2 zdanie drugie w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci mającym wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego dla oceny prawidłowości wydanych w sprawie decyzji nie ma znaczenia zarzut związany ze skutkami zawieszenia przez skarżącą działalności gospodarczej w kontekście uznania dochodu z tej działalności za "dochód utracony". Należy jednakże wyjaśnić, że w sprawie bezspornym jest, że skarżąca zawiesiła wykonywanie działalności gospodarczej z dniem 1 lipca 2016 r. Kolegium zauważyło w sposób zasadny, że jedynie zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wymienione w art. 2 pkt 19 ustawy powoduje utratę dochodu, to jest zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy przepis ten przewidywał, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 5 roku życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. W związku z tym, że od daty rozpoczęcia przez skarżącą wykonywania działalności gospodarczej (8 lutego 2016 r.) do daty zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej (1 lipca 2016 r.) nie minęło co najmniej 6 miesięcy, dokonane zawieszenie nie mogło spowodować "utraty dochodu" w rozumieniu określonym treścią art. 2 pkt 19 lit. e wskazanej ustawy. Z oświadczeń składanych przez skarżącą wynika ponadto, że zawieszenie działalności gospodarczej spowodowane zostało działaniem nieuczciwego pracodawcy a nie sprawowaniem osobistej opieki nad dzieckiem. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i wiążą organy orzekające w sprawie (art. 153 p.p.s.a.). Organy orzekające winny dokonać ponownych ustaleń odnoszących się do uzyskania przez skarżącą dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego mając na uwadze, że doliczeniu podlega wyłącznie dochód uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Należycie dokonane ustalenia faktyczne winny stanowić podstawę do ponownego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego z uwzględnieniem treści art. 18 ust. 2 i art. 49 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.