III SA/Gd 620/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi B. R.-K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 18 maja 2012 r. nr[...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzjami z dnia 16 kwietnia 2012 r. działający z upoważnienia Wójta Gminy Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej postanowił zmienić decyzje własne: - z dnia 16 września 2010 r. znak [...] w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych B. R. – K. na rzecz dzieci K. i M. K. w ten sposób, że przyznał prawo do świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 kwietnia 2010 r. do dnia 30 września 2010 r. w wysokości po 200 zł na każde dziecko; - z dnia 1 października 2010 r. znak [...] w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych B. R. – K. na rzecz dzieci K. i M. K. w ten sposób, że przyznał prawo do świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2010 r. do dnia 30 września 2011 r. w wysokości po 200 zł na każde dziecko; - z dnia 18 października 2011 r. znak [...] w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych B. R. – K. na rzecz dzieci K. i M. K. w ten sposób, że przyznał prawo do świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2011 r. do dnia 30 września 2012 r. w wysokości po 200 zł na każde dziecko. Ponadto decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r. znak [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej postanowił zmienić decyzję własną z dnia 16 kwietnia 2012 r. znak [...] poprzez uchylenie prawa do świadczeń alimentacyjnych na okres od 1 kwietnia 2012 r. do dnia 30 września 2012 r. należnych od dłużnika alimentacyjnego I.K. W uzasadnieniach trzech pierwotnie wskazanych decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 10 kwietnia 2012 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wpłynęło zawiadomienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. o zmianie wysokości alimentów. Zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia 30 grudnia 2011 r. wydanego w sprawie o sygnaturze [...] zasądzono od pozwanego I. K. na rzecz powódki kwotę po 400 zł miesięcznie za okres od dnia 1 grudnia 2008 r. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego były z kolei wypłacane w wysokości wyższej dlatego też uzasadniona jest zmiana wydanych rozstrzygnięć. Następnie decyzją z dnia 18 maja 2012 r. znak [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej uznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz B. R. – K. za okresy świadczeniowe 2009 – 2010 (od 1 kwietnia 2010 r. do 30 września 2010 r. w kwocie 1.900 zł), 2010 – 2011 (od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r. w kwocie 3.600 zł) oraz 2011 – 2012 (od 1 października 2011 r. do 31 marca 2012 r. w kwocie 1.800 zł) za nienależnie pobrane. W punkcie drugim wydanej decyzji organ pierwszej instancji zobowiązał ww. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 7.300 zł w terminie 30 dni od daty odbioru wydanej decyzji na wskazany rachunek bankowy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 23 i art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 października 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 10 kwietnia 2012 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wpłynęło zawiadomienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w G. o zmianie wysokości alimentów. Zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia 30 grudnia 2011 r. wydanym w sprawie o sygnaturze [...] zasądzono od pozwanego I. K. na rzecz powódki kwotę po 400 zł miesięcznie za okres od dnia 1 grudnia 2008 r. Świadczenie z funduszu alimentacyjnego było z kolei wypłacane od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 31 marca 2012 r. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytuł wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest zobowiązana do ich zwrotu bez odsetek. W odwołaniu od ww. decyzji B. R. – K. wskazała, że nie miała świadomości, iż w następstwie określonego orzeczenia sądowego w przedmiocie zmiany wysokości świadczeń alimentacyjnych zobowiązana będzie do zwrotu otrzymanych świadczeń. Ponadto otrzymane środki finansowe zostały wydatkowane na potrzeby dzieci a odwołująca się nie miała możliwości zaoszczędzenia nawet części otrzymywanych kwot. Decyzją z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 pkt 7a, art. 23 i art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie jej punktu drugiego i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze z powołaniem się na art. 2 pkt 7 lit a) ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazało, że organ może uznać świadczenie za nienależne gdy decyzja je przyznająca została uchylona lub zmieniona. Z uwagi na fakt, iż organ pierwszej instancji w następstwie ww. wyroku sądowego zmienił decyzję własną w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego (to jest obniżył świadczenie do kwoty 400 zł) uznać należało, że rozstrzygnięcie z dnia 18 maja 2012 r. uznające wypłacone wcześniej świadczenia za świadczenia nienależnie pobrane jest zgodne z prawem. Z uwagi zaś na to, że w przedmiotowym postępowaniu ustaleniu winna podlegać wyłącznie wysokość świadczeń podlegających zwrotowi organ odwoławczy uchylił punkt drugi ww. decyzji, który pomimo braku stosownej podstawy prawnej w tym zakresie odnosił się do terminu i sposobu jej wykonania. W skardze na ww. decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. R. – K. wniosła o uchylenie rozstrzygnięć wydanych w jej sprawie. Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 29 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 23 i art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie będące skutkiem błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone w wysokości odpowiadającej wysokości zasądzonych za dany okres alimentów, w sytuacji ich późniejszego obniżenia z mocą wsteczną jest "świadczeniem nienależnym" podczas gdy brak jest podstaw to takiego twierdzenia z uwagi na literalne brzmienie ww. przepisów oraz cel ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi z powołaniem na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano m.in., że świadczenia wypłacone w okresie 1 kwietnia 2010 r. – 31 marca 2012 r. nie mogą być uznane za nienależnie pobrane, gdyż w okresie ich wypłacania nie zaistniały okoliczności, które powodowałyby ustanie lub wstrzymanie wypłaty. Okoliczność taka zaistniała dopiero w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji zmieniających wcześniejsze rozstrzygnięcia. W związku z powyższym świadczenia wypłacone przez organ pierwszej instancji w wysokości wyższej aniżeli ostatecznie ustalona można ewentualnie określić jako nienależnie przyznane i wypłacone, jednakże nie jako nienależnie pobrane. Twierdzenie to umacnia orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego gdzie wskazuje się, że nienależnie pobranym świadczeniem jest wyłącznie świadczenie pobrane w złej wierze to znaczy przez osobę, która wie, że świadczenie jej się nie należy. W ocenie skarżącej treść art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie może mieć zastosowania w przypadku dokonania przez sąd rodzinny zmiany wysokości alimentów z mocą wsteczną. Celem tego przepisu jest bowiem aktualizacja bieżąco wypłacanych świadczeń alimentacyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając w granicach danej sprawy (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ponadto, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ww. ustawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w niniejszej sprawie w oparciu o ww. kryterium, wykazała że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (skorygowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze) jak i drugiej instancji stanowiły przepisy art. 23, art. 29 ust.2, art.2 pkt 7 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), dalej zwanej ustawą. W art. 2 pkt 7 a ustawy wskazano, że nienależnie pobrane świadczenie – oznacza świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Z kolei w myśl art. 23 ust.1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Stosownie do art. 29 ust.2 ustawy w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek ustawowych. Przepisy art. 23 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie wskazać trzeba na ust. 1 art. 29 ww. ustawy zgodnie z którym zmiany w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się po wpływie tytułu wykonawczego do komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów. Analiza przytoczonych przepisów prawa doprowadza do wniosku, że przepis art. 23 w zw. z art.2 pkt 7a) oraz przepis art. 29 ust.2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stanowią odrębne niezależne od siebie materialne podstawy rozstrzygnięć. Nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy, który nie był kwestionowany przez żadną ze stron, wypłacenie skarżącej świadczeń nastąpiło na podstawie tytułów wykonawczych prawnie skutecznych w chwili wypłacania tychże świadczeń. Z pewnością nie istniały wówczas okoliczności powodujące ustanie bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub części. Wręcz przeciwnie, świadczenia te należało wypłacić, gdyż prawo do nich wynikało z kolejnych tytułów wykonawczych /stanowiących zabezpieczenie powództwa o przyczynianie się do zaspokojenia potrzeb rodziny/ a egzekucja od dłużnika była bezskuteczna. Zmiana wysokości świadczenia ustalona ostatecznie wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia 30 grudnia 2011 roku w sprawie o sygn. akt [...] - z datą wstecz tj. za okres od 1 grudnia 2008 roku nie pozwala, zdaniem Sądu, nakazywać zwrotu pobranych świadczeń jako nienależnych albowiem za takie nie sposób je uznać w świetle art. 23 w zw. z art. 2 pkt7a) z powodów wyżej opisanych. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie pozwala również nakazywać zwrotu wypłaconych świadczeń na podstawie art. 29 ust.2 ustawy. Przepis ten normuje bowiem sytuację gdy osoba otrzymuje tytuł wykonawczy /obniżający świadczenie alimentacyjne/ i nie od razu kieruje ten tytuł do komornika – a w tym czasie otrzymuje świadczenie w wysokości dotychczasowej (wyższej). Zatem w okresie między wydaniem tytułu wykonawczego mocą, którego następuje obniżenie świadczenia a dniem wpływu tego tytułu do komornika sądowego, pobierając z funduszu alimentacyjnego świadczenie w wyższej wysokości niż należne jej, musi liczyć się, z obowiązkiem jego zwrotu. Wówczas przepis art. 23 ustawy znajduje odpowiednie zastosowanie. Przykład ten unaocznia nieprzystawalność stanu faktycznego niniejszej sprawy do powyższej regulacji. Dodatkowo słuszności zaprezentowanej argumentacji poszukiwać należy w przypomnieniu charakteru świadczeń alimentacyjnych, których celem jest dostarczenie uprawnionemu środków na zaspokojenie bieżących potrzeb (por. uchwała SN z 5.07.1995r. sygn. akt III CZP 86/95). Podzielenie stanowiska organów prowadziłoby do wypaczenia istoty świadczenia alimentacyjnego. W sytuacji skarżącej, która zgodnie z prawem wydała wypłacone środki na zaspokojenie bieżących potrzeb, uznać należałoby, że ustawodawca zakłada możliwość ich oszczędzania bo w takim wypadku tylko, mógłby oczekiwać możliwości ich zwrotu w okolicznościach mających miejsce w sprawie. Inaczej byłoby gdyby uprawniona, świadoma obniżenia świadczenia, opóźniła dzień wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego. Wówczas zastosowanie miałaby procedura określona w art. 29 ust.2 ustawy. Skarżąca bowiem miałaby świadomość, że zawyżone w danym okresie świadczenie już jej się nie należy, zatem nie powinna go wydać (ponad kwotę wynikającą z tytułu wykonawczego) na bieżące potrzeby. Sąd zwraca uwagę, że ostatni tytuł wykonawczy, zasądzający świadczenie za okres wsteczny nie znosi skutków poprzednich tytułów wykonawczych stanowiących podstawę już wyegzekwowanych świadczeń. Ponieważ prowadzenie postępowania i rozstrzyganie na podstawie przepisów wskazanych przez organy było wadliwe, uznać należy, że postępowanie jako bezprzedmiotowe należy umorzyć. Biorąc zatem pod uwagę, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.