III SA/Gd 624/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 maja 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. III SA/Gd 624/04 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 14 maja 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta, na podstawie art. 61 § 4, art. 79 § 1 k.p.a. oraz art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) nałożył na M. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" w S. przy [...] karę pieniężną w wysokości 1.685,10 zł za samowolne umieszczenie reklamy o treści "[...]" i całkowitej powierzchni 13,63 m2 w pasie drogowym wojewódzkiej drogi publicznej, tj. [...] na wysokości posesji nr 847. Organ I instancji wskazał, iż kara pieniężna w wysokości 11.994,40 zł, którą wpłacić należało w terminie 7 dni, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji jest dziesięciokrotną wartością opłaty, będącej iloczynem stawki wynoszącej dla drogi wojewódzkiej 1,10 zł, powierzchni reklamy oraz 80 dni w trakcie których reklama była umieszczona (od dnia 20 lutego 2004 r. do dnia 9 maja 2004 r.). W uzasadnieniu w/w decyzji organ I instancji podniósł, iż Zakład Komunalny Zarząd Dróg i Zieleni podczas kontroli ulic miasta przeprowadzonej w dniu 20 lutego 2004 r. ustalił nielegalne umieszczenie reklamy w pasie drogowym wojewódzkiej drogi publicznej – [...] w S. na wysokości posesji nr 847b. W następstwie zaś wszczęcia postępowania administracyjnego i dokonanych oględzin decyzją nr [...] z dnia 29 marca 2004 r. orzeczono przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Wobec tego, iż strona nie zastosowała się do przedmiotowej decyzji, w następstwie stosowanego wezwania do wykonania nałożonych czynności i oględzin dokonanych w dniu 10 maja 2004 r. stwierdzających usunięcie spornej reklamy organ zobligowany był nałożyć karę pieniężną za okres nielegalnego umieszczenia reklamy. W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. wniósł o ponowne przeprowadzenie wizji i weryfikację poczynionych ustaleń oraz anulowanie nałożonej kary jako bezpodstawnej. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, iż wydana decyzja jest zaprzeczeniem stanu faktycznego oraz nie uwzględnia wspólnych ustaleń; nadto bezzasadnym jest twierdzenie, iż odwołujący umieścił reklamę w pasie drogowym. Przemawia za tym okoliczność, iż szyld jest zalegalizowany w Urzędzie Miasta, a jego właścicielem jest M. P., który powierzchnię reklamy użyczył. Decyzją z dnia 14 września 2004 r., sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1-6 i 12, art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych i § 1 ust. 1 pkt 3, § 8 ust. 1 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu w/w decyzji organ odwoławczy odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu stwierdził, iż żadna inna przesłanka, tj. kryterium szkody lub winy nie została przewidziana w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, regulującym kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub w sposób naruszający to zezwolenie. Odpowiedzialność opisana w w/w przepisie nie jest odpowiedzialnością karną; jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od winy i wiedzy co do potrzeby uzyskania stosownego zezwolenia. Nadto organ II instancji wskazał, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest zezwoleniem szczególnym, które w swej treści określają sposób postępowania ściśle określonego w tej decyzji uprawnionego. Z kolei z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, iż chodzi o umieszczenie reklamy nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), ale w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Oznacza to tym samym, iż ustawodawca przez pas drogowy rozumie nie tylko powierzchnię drogi, ale także określoną przestrzeń nad tą powierzchnią. Tak rozumiane umieszczenie reklamy kształtuje zaś właściwość zarządcy drogi do wydania zezwolenia i pobierania opłat z tego tytułu lub kar pieniężnych. Uzyskane zaś z powyższego tytułu fundusze rekompensują utrudnienia i szkody wyrządzane zarządcy drogi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. W. podniósł, iż decyzja narusza prawo; przemawia za tym błędne przyjęcie, iż pas drogowy został zajęty przez skarżącego oraz zaniechanie i brak zabezpieczenia spornego szyldu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż podtrzymuje argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji; nadto podał, iż organ wydający decyzję wywierał nacisk ażeby usunąć szyld, mimo iż sam powinien zadbać za odtworzenie granicy pasa ruchu drogowego. Dalej M. W. podniósł, iż kara została nałożona na dwuosobowy rodzinny warsztat naprawczy prowadzony przez rencistę; przedmiotowej kwoty skarżący nie zarobił zaś jeszcze od początku swojej działalności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 przedmiotowego aktu prawnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych niż podniesione przez skarżącego. Zgodnie z postanowieniami art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, czy z powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty. W związku z tym wysokość kary stanowi dziesięciokrotność opłaty, którą musiałby wnieść podmiot używający pas drogowy gdyby uzyskał zezwolenie. Jeżeli chodzi o opłaty za legalne zajęcie pasa drogowego to ustawodawca w art. 40 ust. 4 cytowanej ustawy określił, że ich wysokość uzależniona jest od powierzchni zajętego pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. W związku z tym w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej organ powinny ustalić w każdym przypadku czy miało miejsce zajęcie pasa drogowego, jaka była jego powierzchnia, kategoria drogi oraz ile dni trwało zajęcie. W przedmiotowej sprawie organy administracji wykazały, że miało miejsce zajęcie pasa drogowego. W przypadku natomiast czasu trwania zajęcia za początek trwania tego zdarzenia przyjęto dzień 20 lutego 2004 roku, kiedy to stwierdzono usytuowanie w pasie drogowym tablicy reklamowej i ta okoliczność nie budzi wątpliwości w sprawie. Odmiennie przedstawia się jednak sytuacja w przypadku terminu w jakim została ona usunięta. W aktach sprawy znajdują się bowiem protokoły oględzin, z których wynika, że w dniu 26 kwietnia 2004 roku przedmiotowa tablica była jeszcze w pasie drogowym, natomiast w protokole z 10 maja 2004 r. widnieje stwierdzenie o braku tablicy, bez podania daty kiedy została usunięta. Biorąc pod uwagę fakt, iż wysokość kary uzależniona jest bezpośrednio od ilości dni przez, które trwało zajęcie pasa drogowego należy stwierdzić, że okoliczność ta powinna być ustalona w sposób nie budzący wątpliwości. W przedmiotowej sprawie tak nie jest. Nie wyjaśniono bowiem w jakim dniu tablica rzeczywiście została usunięta, a karę wymierzono za okres do 9 maja 2004 r. Takie postępowanie organów administracji stanowi istotne naruszenie postanowień art. 7 i 77 kpa, które zobowiązują organ administracji do ustalenia prawdy obiektywnej. W związku z tym przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nieprawidłowość ta powinna zostać usunięta. Analogicznie przedstawia się sytuacja z powierzchnią zajętego pasa drogowego. W protokołach oględzin stwierdza się bowiem oględnie, że było to 13,63 m2 bez podania długości i szerokości obiektu zajmującego pas drogowy oaz sposobu przeprowadzenia, co powoduje że prawidłowość tego pomiaru została de facto wyłączona spod kontroli sądowej. Dlatego też przy ponownym rozpoznawaniu sprawy również ta nieprawidłowość powinna zostać usunięta. Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, iż należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 maja 2004 r., nr [...]; w tym też względzie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I wyroku. Nadto, na mocy art. 152 w/w aktu normatywnego Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana.