III SA/Gd 63/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi O. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu oddala skargę. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 102 § 2 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.) – dalej jako "u.p.e.a." w zw. z art. 130a ust. 10h w zw. z ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) – dalej jako: "p.r.d."w zw. z § 3 pkt 1 lit. a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 46, poz. 237 ze zm.) – dalej również jako "rozporządzenie", Prezydent Miasta orzekł o przyznaniu O. A. kwoty 448.195,00 zł stanowiącej zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór oraz holowanie wymienionych i opisanych w postanowieniu 26 pojazdów. Powyższe postanowienie zostało wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia z dnia 17 kwietnia 2019 r. nr [...], na mocy którego uchylono postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 29 stycznia 2019 r., przyznające O. A. kwotę 104.000,00 zł, stanowiącą zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór oraz holowanie wymienionych i opisanych 26 pojazdów, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium w ww. postanowieniu wskazało, że ponieważ przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają kryteriów ustalenia wynagrodzenia za dozór pojazdu zastosowanie powinien znaleźć art. 836 ustawy – Kodeks cywilny. Zdaniem Kolegium, w toku ponownie prowadzonego postępowania, organ I instancji winien ustalić wysokość stawek za dozór pojazdów obowiązujących w sąsiednich jednostkach i z ich uwzględnieniem dokonać obliczeń wysokości wynagrodzenia w sposób odzwierciedlający czas trwania dozoru każdego z przechowywanych przez stronę pojazdów. W uzasadnieniu opisanego na wstępie postanowienia z dnia 27 kwietnia 2020 r. organ I instancji stwierdził, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 102 § 2 u.p.e.a., według którego organ przyznaje zarówno zwrot koniecznych wydatków, jak i wynagrodzenie za dozór na żądanie dozorcy, to na stronie ciąży obowiązek jednoznacznego sformułowania roszczenia, jak i jego udokumentowania. Wyłącznie na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania zarówno wysokości poniesionych kosztów, jak i wykazania, że koszty te miały charakter konieczny. Rola organu rozpatrującego wniosek dozorcy ogranicza się jedynie do jego zweryfikowania, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy przechowawca wykazał wysokość poniesionych kosztów oraz czy wnioskowane przez niego wynagrodzenie za dozór jest adekwatne, a więc czy odpowiada słusznemu wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. Jak stwierdził organ I instancji, w toku postępowania strona kilkukrotnie przedstawiała kalkulację rzeczywistych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzeniem za dozór, w związku z czym należało uznać, że pomimo wezwania organu nie przedstawiono rzeczywistego zestawienia koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdów. Nie przedłożono również żadnych dokumentów potwierdzających wyliczone w kalkulacji wartości. Skoro wnioskodawca nie wykazał wysokości żądanego wynagrodzenia, to winien je ustalić organ i winno ono odpowiadać wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. W stosunku do takiego wynagrodzenia winna znaleźć zastosowanie wynikająca z art. 836 k.c. zasada, że dozorcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z okoliczności wynika, że zobowiązał się przechowywać rzecz bez wynagrodzenia. Odnosząc się do wskazanych przez dozorcę wydatków organ I instancji wskazał, że wydatki obejmujące koszty podatku od gruntów pod parking i zatrudnienia pracowników do obsługi parkingu nie mieszczą się w granicach wydatków bezpośrednio poniesionych w związku z przechowywanym mieniem w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a. Również wydatki poniesione w związku z ubezpieczeniem działalności, ubezpieczeniem OC, kosztami utrzymania psów, ogrzewania budynków, odsetkami od kredytów, amortyzacją kredytów, a także obsługi technicznej, napraw i związane z kosztami administracyjnymi nie mieszczą się w grupie wydatków związanych z dozorem mienia. Wskazane przez wnioskodawcę wydatki związane są z faktem posiadania i utrzymania nieruchomości, prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, a nie z rzeczywistymi, koniecznymi wydatkami poniesionymi i pozostającymi w ścisłym związku z utrzymaniem konkretnego dozorowanego pojazdu. W przedstawionych przez stronę dokumentach znajdują się części składowe kosztów, których nie można zaliczyć do koniecznych poniesionych kosztów. Takimi składowymi są między innymi odsetki od kredytów, szeroko rozumiana amortyzacja, czy obsługa techniczna, podatek od gruntów, oddzielne ogrzewanie budynku. Uwzględniając to organ uznał, że miarodajnym będzie ustalenie stawki na poziomie 11,00 zł za dobę przechowywania pojazdu po odjęciu składowych, których nie można uznać jako koszty konieczne. W zażaleniu na powyższe postanowienie O. A. zarzucił postanowieniu organu I instancji: 1. całkowicie błędne tym samym wykluczające z przestrzeni prawnej konstruowanie pouczenia; 2. brak dołączonego pisemnego pełnomocnictwa, w którym powinien zawarty być obszar działania za organ Zastępcy Prezydenta Miasta M. G.; 3. brak dołączenia do postanowienia dokumentów potwierdzających uprawnienia biegłego w ustalaniu stawek; 1. błędne wskazanie podstawy prawnej i błędne powoływanie się na ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 2. uchybienie ustawie Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia dowodów. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono obszerną argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W podsumowaniu stwierdzono, że błędy merytoryczne oraz niewłaściwy dobór podstaw prawnych czynią zaskarżone postanowienie dokumentem, który należy wycofać z obrotu prawnego. Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 102 § 2 p.e.a., art. 130a p.r.d., art. 836 k.c. oraz § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium, z uwagi na to, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają kryteriów ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór pojazdu, zastosowanie powinien znaleźć art. 836 k.c., zgodnie z którym jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowywanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, że zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia. Takie rozwiązanie nakłada na organ obowiązek przyjęcia wynagrodzenia w oparciu o ustalenia dokonane w oparciu o metodę porównania, która pozwala na określenie wysokości wynagrodzenia na poziomie stawek innych podmiotów prowadzących tego rodzaju działalność. W ocenie Kolegium wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie i w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Kolegium uznało za zasadne, aby organ dokonał porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na stricte lokalnym i ościennym terenie - miasta, powiatu - przy tego rodzaju usługach (tj. rozeznania co do występujących u innych przechowawców wynagrodzeń oraz metod ich ustalania) i dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika - ustalić wynagrodzenie w sprawie. Do porównania przyjęte zostać powinny stawki abonamentowe, wynikające z dłuższego przechowywania pojazdów. Koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres, z reguły przekraczający miesiąc, nie mogą być ustalone przy zastosowaniu stawek dobowych, te bowiem są dla klienta z reguły wyższe niż abonamentów okresowych. Nie można więc odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi, w tym parkingi strzeżone, do opłat za dozorowanie pojazdów. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. Tym samym, skoro pojazd jest dozorowany przez dłuższy okres (jak w niniejszej sprawie), zasadne jest oparcie ustaleń na stawkach opłat abonamentowych. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie dokonał ustaleń w zakresie stawek abonamentów stosowanych u innych podmiotów prowadzących usługi takie jak strona, przez co ustalenie dobowej stawki przechowywania, przyjęte przez organ w zaskarżonym orzeczeniu , jest dowolne i nieuzasadnione. Organ nie występował do innych jednostek o wskazanie, jakie stawki przechowywania pojazdu stosowane są na ich terenie. Dopiero po uzyskaniu ww. informacji oraz wyciągnięciu z nich średniej możliwe będzie ustalenie ww. stawki obowiązującej na terenie właściwości miejscowej organu I instancji. W konsekwencji Kolegium uznało, że działanie organu I instancji narusza treść art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zestawienie przyjętych stawek oraz sposób wyliczenia przyjętej jako średniej stawki za przechowywanie pojazdu powinno zostać precyzyjnie wskazane w uzasadnieniu decyzji. Tylko tak sformułowane uzasadnienie pozwoli na dokonanie pełnej kontroli prawidłowości wydanego orzeczenia w tym zakresie. Ponadto Kolegium uznało za nieuzasadnione stanowisko organu I instancji wobec wydatków poniesionych przez stronę, które w ocenie organu I instancji nie zasługiwały na uwzględnienie. Jeżeli bowiem organ ten uznał dane przedłożone przez stronę za nieprawidłowe i dokonał własnych ustaleń w zakresie poniesionych kosztów, to każdy element tych ustaleń, jak również to, dlaczego informacje od strony uznał za nieuzasadnione, powinien szczegółowo uzasadnić. Powyższego nie poczyniono w treści zaskarżonego postanowienia, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Kolegium wyjaśniło, że zastosowanie przepisu art. 102 § 2 u.p.e.a. w niniejszej sprawie wynika z treści § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia, na mocy zaś § 6 ust. 1 tego rozporządzenia do przechowywania ruchomości stosuje się odpowiednio przepisy art. 100-103 u.p.e.a. W związku z orzeczeniem o przepadku pojazdu na rzecz powiatu treść ww. przepisu rozporządzenia znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie. Zdaniem Kolegium zawarcie nieprawidłowego pouczenia w treści zaskarżonego postanowienia nie miało wpływu na prawo strony do wniesienia zażalenia, z którego to strona skutecznie skorzystała. Nadto umocowanie do działania przez Wiceprezydenta Miasta wynika z wydanych zarządzeń, których treść jest ogólnodostępna. Dokument upoważnienia nie stanowi elementu koniecznego aktu administracyjnego, w związku z czym jego brak w aktach sprawy nie wpływa na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie O. A. wniósł o unieważnienie zaskarżonego postanowienia, zarzucając błędne określenie podmiotów, strony i organu związanych postanowieniem, brak wykładni prawnej oraz anomię prawną w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego postanowienie organu I instancji powinno zostać unieważnione, nie zaś uchylone, albowiem zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zawierało wadę powodującą jego nieważność. Skarżący podniósł, że w dniu 3 października 2019 r. zostały przedstawione organowi wyliczenia wydatków dla danego pojazdu. Do dnia 16 lipca 2020 r. organ I instancji nie zajął żadnego stanowiska, nie kwestionując sposobu jak i samego wyliczenia, w związku z czym zastosowanie znajdują przepisy art. 122a § 1 i § 2 pkt 1 i 2, art. 122b i art. 122c k.p.a. Ponadto organ odwoławczy rozpatrywał sprawę innego podmiotu, na co wskazuje zaskarżone postanowienie, w którym mowa jest o rozstrzygnięciu Starosty oraz o zastosowaniu przepisów art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w świetle wyżej wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylające postanowienie Prezydenta Miasta i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W oparciu o treść tego przepisu należy stwierdzić, że Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy aktu, w którym uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy zauważyć, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 §2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania (zażalenia) przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji (postanowienia) uchylającej decyzję (postanowienie) organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Dodać należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego czy przeprowadzenia określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania orzeczenia kasacyjnego. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić skargę. Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, który po analizie akt sprawy i uzasadnienia postanowienia Prezydenta Miasta uznał sprawę za niewyjaśnioną należycie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie - stosownie do art. 136 k.p.a. - leży w kompetencjach organu odwoławczego. W celu wyjaśnienia powyższego stanowiska przedstawić należy pokrótce kwestię materialnoprawną rozstrzygania spraw dotyczących usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania. Problematykę tę reguluje art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 130a ust. 10 p.r.d., starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi (...) występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Choć , co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu usuniętego z drogi, wobec którego orzeczono przepadek stosunku , to w sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, jednostkom wykonującym zlecone im zadanie publiczne może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 u.p.r.d. oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia RM z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10 , publ. ONSAiWSA 2011/1/3). Zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór (...). Jeśli chodzi o zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, to w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę na wykonywanie dozoru. Wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu, a dozorca nie tylko winien wykazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Zwrot koniecznych wydatków następuje z uwzględnieniem realiów konkretnego przypadku i będzie to kwota uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy, parkingu i pojazdu. Wydatki muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Zasadniczo na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji, przy czym organ orzekający o ich przyznaniu jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 161/14). Jeżeli organ I instancji kwestionuje dane przedstawione przez stronę i przedstawia własne ustalenia w celu wyliczenia koniecznych wydatków, ma on obowiązek wskazania, w jaki sposób i na podstawie jakich danych tych ustaleń dokonał, a także ma on obowiązek wskazania, z jakich przyczyn uznał dane przedstawione przez stronę za nieuzasadnione. Jeśli chodzi natomiast o wynagrodzenie za dozór podkreślenia wymaga, że ani przepis art. 102 § 2 u.p.e.a., ani żaden inny przepis prawa nie określają precyzyjnie, jak wyliczyć należność za dozór, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania. Jak słusznie przyjął organ II instancji, podmiot prowadzący parking wiąże z organem administracji wyłącznie stosunek administracyjno-prawny, a nie umowny, dlatego nie obowiązują postanowienia umowne lub taryfowe. Wysokość wynagrodzenia dla dozorcy, ustalana na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. , jest ustalana na podstawie wynagrodzenia w danych stosunkach przyjętego ( o którym mowa w art. 836 kodeksu cywilnego, dotyczącego wynagrodzenia za przechowanie) , czyli wynagrodzenia stosowanego przez inne podmioty prowadzące parking. Organ odwoławczy wskazał, że przy ustaleniu wynagrodzenia należy stosować metodę porównania , która pozwala na określenie wysokości wynagrodzenia na poziomie innych podmiotów prowadzących tego typu działalność. W związku z tym organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczne jest oparcie się na informacjach o wysokości opłat miesięcznych za przechowywanie pojazdów , pobieranych na parkingach strzeżonych na danym terenie, jak również na parkingach poza terenem Powiatu. Słusznie przy tym Kolegium wskazało, że wyliczenie to należy oprzeć na założeniu, że koszty parkowania w przypadku dozorowania pojazdu przez dłuższy czas odpowiadają stawkom abonamentowym, a nie dziennym (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1727/18, LEX nr 2631678, oraz z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2924/19, LEX nr 3055963). Organ wskazał ponadto , co należy mieć na uwadze przy gromadzeniu materiału dowodowego i jego ocenie , a także przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia. W ocenie Sądu brak lub poczynienie niepełnych ustaleń dotyczących powyższych kwestii uprawniał organ odwoławczy do wydania zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie zgromadził bowiem materiału dowodowego, który mógłby stanowić podstawę do prawidłowego ustalenia należności , które powinny być przyznane skarżącemu. Czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają także zakres dodatkowego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie - stosownie do art. 136 k.p.a. – ma na celu uzupełnienie dowodów i materiałów. Konieczność uzyskania informacji dotyczących stawek abonamentowych stosowanych przez inne podmioty prowadzące usługi takie, jak strona, wymaga bowiem najpierw ustalenia , jakie podmioty spełniają powyższe wymogi , następnie uzyskania odpowiednich informacji, a następnie konieczne jest dokonanie stosownych obliczeń. Organ pierwszej instancji powinien swoje rozstrzygnięcie odpowiednio uzasadnić, przy czym w przypadku kwestionowania danych przedstawionych przez stronę i przedstawienie własnych ustaleń na potrzeby wyliczenia koniecznych wydatków obowiązkiem organu jest wskazanie, w jaki sposób i na podstawie jakich danych tych ustaleń dokonał, a także wskazanie powodów nieoparcia się na danych strony. W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oparte zostało na słusznym stanowisku, że organ I instancji wydał swoje postanowienie z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez niezgromadzenie we właściwym zakresie materiału dowodowego oraz przez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie organu odwoławczego prawidłowo zostało oparte o art. 138 § 2 k.p.a., bowiem postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać też należy, że organ odwoławczy dopełnił obowiązku wynikającego z art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. , czyli przekazując sprawę wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że w sposób oczywisty nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zmierzające do zakwestionowania niezastosowania przez organy przepisów zawartych w Rozdziale 8a Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym: "Milczące załatwienie sprawy", w tym art. 122a § 1 i § 2 pkt 1 i 2, art. 122b i art. 122c k.p.a. Przepisy tego rozdziału dodane do ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) wprowadziły instytucję milczącego załatwienia sprawy, która ma na celu przyspieszenie i uproszczenie postępowania administracyjnego, jak również usprawnienie i zmniejszenie kosztów funkcjonowania administracji. Stanowi ona alternatywę dla klasycznego modelu zakończenia postępowania administracyjnego decyzją. Milczące załatwienie sprawy polega na wprowadzeniu rodzaju fikcji pozytywnego załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej - "milczenie" organu po upływie ustawowego terminu na załatwienie sprawy uznaje się za jej załatwienie w sposób uwzględniający w całości żądanie strony. Podkreślić jednak należy, że instytucja milczącego załatwienia sprawy w Kodeksie postępowania administracyjnego ma charakter ramowy, podstawę prawną zaś do zastosowania tej instytucji do konkretnych spraw stanowi przepis prawa materialnego. Instytucja milczącego załatwienia sprawy znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie tak będzie stanowił. Ustawodawca zatem zdecyduje, do jakich kategorii spraw instytucja ta będzie mogła mieć zastosowanie, biorąc pod uwagę w szczególności liczbę spraw, stopień ich skomplikowania, standardowy czas ich załatwiania oraz ryzyko naruszenia interesu publicznego czy pewności obrotu w wyniku ewentualnego niezamierzonego przez organ milczącego załatwienia sprawy. Tryb ten z natury rzeczy nie nadaje się bowiem do stosowania w każdej sprawie. Wykorzystany może być zwłaszcza w sprawach o charakterze rejestrowym lub regulacyjnym, w których przepisy wymagają spełnienia określonych wymogów, które stronie są znane, a organ może je łatwo i szybko zweryfikować (por. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy nr 1183 z dnia 28 grudnia 2016 r. Sejmu RP VIII kadencji, dostępne na stronie internetowej sejm.gov.pl). Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Milczące załatwienie sprawy zatem immanentnie wiąże się z przepisem szczególnym, który musi dopuszczać zastosowanie tej właśnie formy władczego rozstrzygnięcia organu (a ściślej jego świadomego braku działania). Zarówno ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i ustawa – Prawo o ruchu drogowym w żadnym przepisie nie przewiduje możliwości milczącego załatwienia sprawy dotyczącej przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. W sposób jednoznaczny zatem należy stwierdzić, że nie było możliwe przyjęcie, że organ I instancji przed wydaniem postanowienia rozstrzygnął już uprzednio sprawę w drodze milczącego uwzględnienia w całości żądania skarżącego, a w konsekwencji brak było podstaw do twierdzenia, że z tego powodu postanowienie organu pierwszej instancji powinno być, jak wskazał skarżący- unieważnione. W konsekwencji powyższych uwag brak było podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie wskazanych w skardze przepisów regulujących tryb postępowania w przypadku milczącego załatwienia sprawy. Odnosząc się do zarzutu, w którym skarżący twierdził, że organ odwoławczy rozpoznawał sprawę innego podmiotu gospodarczego, działającego na rzecz Starosty, z uwagi na treść fragmentu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wyjaśnić należy, iż wskazany fragment uzasadnienia postanowienia należy traktować jako oczywiste omyłki pisarskie, które pozostają bez znaczenia dla oceny jego zgodności z prawem. Niewątpliwie bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem, na skutek zażalenia O. A., rozpatrzyło sprawę skarżącego w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdami. W sentencji postanowienia Kolegium wskazało, że rozpatruje zażalenie O. A. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 27 kwietnia 2020 r., wskazując właściwy numer tego postanowienia, a w uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania dotyczącego przedmiotowej , a nie innej sprawy, parokrotnie wskazując na postanowienia Prezydenta Miasta. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że rozważania organu odwoławczego dotyczą kwestionowanego zażaleniem przez skarżącego postanowienia organu pierwszej instancji , w którym przyznano skarżącemu zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór i holowanie pojazdów. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę, jako bezzasadną, oddalił.