III SA/Gd 632/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2005r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewody z dnia 14 listopada 2004r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 13 sierpnia 2004r. nr [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o uznaniu skarżącego T. W. za osobę bezrobotną od dnia 29 kwietnia 2004 r. i odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż w dniu rejestracji skarżący nie spełniał warunków określonych w art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U.03.58.514 z późn. zm.). Pismem z dnia 6 lipca 2004 r. skarżący poinformował Powiatowy Urząd Pracy, iż w okresie od 1.04.2002 r. do 27.02.2004 r. podlegał ubezpieczeniu społecznemu jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, a zatem przysługuje mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych w myśl art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Na potwierdzenie powyższego do pisma załączył zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia 31 maja 2004 r., z którego treści wynikało, iż podlegał on ubezpieczeniu społecznemu jako osoba prowadząca działalność gospodarczą w okresie od 1.04.2002 r. do 27.02.2004 r., zaś podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota nie mniejsza niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Pismem z dnia 10 sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział poinformował Powiatowy Urząd Pracy, iż skarżący odprowadzał składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za miesiąc kwiecień 2002 r. Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta, powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia 29 kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 6 lipca 2004 r. wpłynęły do Powiatowego Urzędu Pracy dokumenty, z których wynika, że skarżący w okresie od 1.04.2002 r. do 27.02.2004 r. podlegał ubezpieczeniu społecznemu. Decyzją z dnia 27 września 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 9 kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, powołując się na treść art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001), iż skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż w ciągu osiemnastu miesięcy poprzedzających rejestrację nie posiadał on 365 dni okresów uprawniających do zasiłku. Organ wskazał, iż do okresów, od których zależy przyznanie prawa do zasiłku można zaliczyć zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d powołanej ustawy jedynie okresy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Skarżący zaś w badanym okresie - od 28.10.2002 r. do 28.04.2004 r. nie posiadał okresów uprawniających do zasiłku. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając: naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne ustalenie, iż przed dniem uzyskania statusu osoby bezrobotnej nie posiadał okresu ubezpieczenia z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone przepisy art. 6, 7 oraz 8 k.p.a. Wskazał, iż spotkał się z arogancją i niekompetencją urzędników i został kilkakrotnie wprowadzony przez nich w błąd. W ocenie skarżącego przysługuje mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż w okresie osiemnastu miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania przez okres znacznie przekraczający 365 dni podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, co wynika z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 maja 2004 r. Zdaniem skarżącego błędnie przyjęto jako przesłankę wydania zaskarżonej decyzji, iż w badanym okresie, to jest od 28.10.2002 r. do 28.04.2004 r. nie posiadał on wymaganego okresu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Nadto skarżący podniósł, iż jako bezrobotny został zarejestrowany przed dniem 1 czerwca 2004 r. a zatem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W tej sytuacji akt ten nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W konkluzji wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji. Rozpoznając odwołanie T. W. Wojewoda decyzją z dnia 4 listopada 2004 r. nr [...] powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 k.p.a. oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz poprzedzające jej wydanie postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 13 sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywiódł, powołując się na treść art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d i ust. 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, że dla uznania okresu wykonywania pozarolniczej działalności za okres uprawniający do zasiłku konieczne jest udokumentowanie podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tego tytułu z podstawą wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia. Skarżący w dniu rejestracji nie udokumentował, iż spełnia warunki przewidziane w powołanym przepisie, w tym dniu nie istniały również dowody potwierdzające ewentualne uprawnienia skarżącego. Stosowne zaświadczenie skarżący złożył w dniu 6 lipca 2004 r., a więc po upływie 7 dni od dnia rejestracji. W tej sytuacji decyzję organu pierwszej instancji uznać należy za prawidłową. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że również w myśl przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d tej ustawy uzależnia zaliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego posiadania zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych okresu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej nie tylko od podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tego tytułu, lecz od opłacania składek z tego tytułu. Przepis ten bowiem zgodnie z treścią art. 139 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – jako przepis o charakterze przejściowym ma zastosowanie do sytuacji skarżącego, gdyż udokumentowanie okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu miało miejsce po wejściu w życie powołanej ustawy. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wniósł T. W. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania – art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, - art. 23 ust. 2 powołanej ustawy, - § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania świadczeń określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W uzasadnieniu skarżący ponownie wskazał, iż w okresie od dnia 1.04.2002 r. do dnia 27 lutego 2004 r. podlegał ubezpieczeniu społecznemu jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, a skoro decyzją z dnia 29 kwietnia 2004 r. został uznany za osobę bezrobotną, to tym samym winno zostać mu przyznane prawo do zasiłku dla bezrobotnych albowiem w okresie osiemnastu miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania przez okres przekraczający 365 dni podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, zaś podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota nie mniejsza niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Spełniony został zatem warunek z art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skarżący podniósł ponadto, iż błędnie organ odwoławczy przyjął, że zaświadczenia wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych mają charakter konstytutywny, to jest ich techniczne wydanie stanowi o prawie do zasiłku, podczas, gdy mają one charakter deklaratoryjny – potwierdzają istnienie prawa do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d powołanej ustawy, które wobec obiektywnego spełnienia przesłanek tam powołanych powstało ex lege. Wskazał, iż z treści art. 23 ust. 6 ustawy nie wynika, by w takiej sytuacji następowała utrata prawa do zasiłku dla bezrobotnych – przesunięty zostaje jedynie termin jego wypłaty. W ocenie skarżącego organ drugiej instancji dokonał również błędnej wykładni § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania świadczeń określonych w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, albowiem z treści tego przepisu nie wynika skutek w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku. Przepis tej jedynie wskazuje na dokumentację niezbędną do wydania decyzji. Nadto skarżący podniósł, że od początku wprowadzany był w błąd przez urzędników, co do przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, co stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż stosownie do art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy natomiast rozdziału 12 k.p.a. o wznowieniu postępowania nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania. W przypadku wydania takiego postanowienia strona może je kwestionować tylko łącznie z odwołaniem wniesionym na decyzję wydaną po wznowieniu postępowania. W niniejszej sprawie skarżący w odwołaniu od decyzji wydanej po wznowieniu postępowania przez Prezydenta Miasta w dniu 27 września 2004 r. nie tylko nie kwestionował wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a wręcz było ono zgodne z jego intencjami – umożliwić mogło zmianę decyzji o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W tej sytuacji rozstrzygnięcie w tym przedmiocie przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 4 listopada 2004 r. uznać należy za rażące naruszenie prawa procesowego, które to skutkuje w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważnością zaskarżonej decyzji w tej części. Jak wynika z analizy akt administracyjnych postępowanie w sprawie zostało wznowione na skutek pisma skarżącego z dnia 6 lipca 2004 r., do którego załączył on zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z których wynikało, że podlegał ubezpieczeniu społecznemu jako osoba prowadząca działalność gospodarczą w okresie od 1.04.2002 r. do 27.02.2004 r., zaś podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota nie mniejsza niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Jednocześnie skarżący wniósł - w związku z przedłożeniem owych dokumentów o przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ponieważ intencja skarżącego wyrażona w tym piśmie była jednoznaczna i sprowadzała się do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na jak najkorzystniejszych warunkach, to mając na względzie fakt, że złożone dokumenty dotyczyły stanu faktycznego sprzed wydania decyzji o odmowie zasiłku – organy administracji słusznie potraktowały pismo skarżącego za podstawę do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Zgodnie z treścią powołanego art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania stanowią istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Podstawą przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od daty rejestracji bezrobotnego w urzędzie pracy jest zarówno według przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U.03.58.514 z późn. zm.), jak i według obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001) nie tylko spełnianie przesłanek obejmujących między innymi posiadanie określonych okresów zatrudnienia i innych upoważniających do zasiłku, ale i udokumentowanie tych przesłanek w terminie nie dłuższym niż 7 dni od daty rejestracji (art. 71 u. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i art. 23 u. 6 poprzednio obowiązującej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). Zatem jedynie łączne wykazanie, że istniały materialno – prawne przesłanki nabycia przez skarżącego prawa do zasiłku, jak i tego, że zostały one udokumentowane w terminie 7 dni od daty rejestracji lecz organ nie wziął tego pod uwagę mogłoby rodzić stwierdzenie, że istnieje w sprawie podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Jeśli skarżący bezspornie już po upływie 7 – dniowego terminu od dnia rejestracji złożył stosowne dokumenty – potwierdzające jego zdaniem uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych, to uznać należało, że brak podstaw wznowieniowych określonych przepisem art. 145§1 k.p.a. Ponieważ jednak złożenie dokumentów potwierdzających zdaniem skarżącego jego uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych – w okresie posiadania statusu bezrobotnego mogłoby rodzić skutek w postaci nabycia prawa do tego zasiłku poczynając od daty udokumentowania istotnych okoliczności faktycznych to właściwy organ administracji powinien potraktować wniosek skarżącego zawarty w piśmie z dnia 6 lipca 2004 r. również jako wszczynający nową sprawę administracyjną dotyczącą przyznania prawa do zasiłku od daty złożenia dokumentów i rozpoznać ją w oparciu o przepisy obowiązującej już w dacie złożenia dokumentów przez skarżącego ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001). Wskazać należy, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 13 sierpnia 2004r. została wyeliminowana z obrotu prawnego – uchylona decyzją Wojewody z dnia 4 listopada 2004 r. nr [...], nie będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Dlatego też nie było potrzeby ustosunkowywania się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w tym zakresie. Wobec tego, że Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżący w zakreślonym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2000 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 wyroku, w pozostałym zaś zakresie na mocy art. 151 powołanej ustawy skargę oddalił.