III SA/Gd 633/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 30 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 maja 2017 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 2017 r. (nr [...]), którą organ odmówił W. K. przyznania dodatku mieszkaniowego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 30 maja 2017 r. (nr [...]) Prezydent Miasta S - działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 180 – dalej zwanej: "u.d.m."), w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 131, poz. 1094 ze zm.), oraz art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej zwanej: "k.p.a.") - odmówił W. K. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych w art. 2 ust. 1 u.d.m. We wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego "A" Sp. z o.o. w S. - zarządca przedmiotowego lokalu mieszkalnego - potwierdziło w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że W. K. (dalej zwany: "stroną", "skarżącym") zajmuje lokal mieszkalny w S. przy ul. [...], bez tytułu prawnego, oraz że nie znajduje się na liście osób oczekujących na dostarczenie lokalu komunalnego, socjalnego bądź zamiennego przez Miasto [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu z powodu wypowiedzenia umowy najmu stanowi przesłankę do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Przy czym w postępowaniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego organy administracji nie są uprawnione do oceny prawidłowości dokonanego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego, lecz opierają się na dokumentach zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie umowa najmu lokalu socjalnego została wypowiedziana stronie w dniu 22 maja 2014 r. w trybie art. 25 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - co potwierdził zarządca lokalu pismem z dnia 28 maja 2015. Przyczyną wypowiedzenia najmu lokalu socjalnego było zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych poza tym lokalem oraz posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu. Organ stwierdził, że wypowiedzenie umowy najmu jest skuteczne. Wskazano także, że załączona do wniosku karta wymiaru opłat dotyczy odszkodowania - w karcie tej nie mówi się o czynszu, lecz o odszkodowaniu, co jest jednoznaczne z brakiem tytułu prawnego do lokalu. Administrator zgodnie z wypowiedzeniem umowy najmu obciążył stronę kosztami odszkodowania za użytkowanie lokalu socjalnego. Ponadto specjalista ds. windykacji i należności zarządcy lokalu potwierdził za zgodność z oryginałem pozew Miasta [...] o eksmisję strony z lokalu mieszkalnego. W tym kontekście organ wskazał, że w dniu 24 lutego 2017 r. Sąd Rejonowy wydał wyrok sygn. akt [...], którym oddalił roszczenie o eksmisję strony z lokalu. Od wyroku wniesiono jednak apelację i nie został jeszcze wyznaczony termin rozprawy apelacyjnej. Przedmiotowy wyrok – co podkreślił organ - jest nieprawomocny. Organ wyjaśnił, że przesłanką nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego jest posiadanie tytułu prawnego do lokalu. Fakt utraty tytułu prawnego do lokalu powoduje, że nie można nabyć prawa do dodatku mieszkaniowego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. niezależnie od tego czy postępowanie o eksmisję zostało wszczęte, czy nie. Postępowanie o eksmisję jest bowiem jednym ze skutków utraty tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, a jego zakończenie nie ma bezpośredniego wpływu na prawo do dodatku mieszkaniowego. Jeżeli w wyroku eksmisyjnym sąd powszechny ustali, że stronie przysługuje prawo do lokalu socjalnego, dopiero wtedy zostanie spełniona przesłanka umożliwiająca uzyskanie, przy spełnieniu pozostałych ustawowych kryteriów, prawa do dodatku mieszkaniowego. Przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji kwestionując jej zasadność. Podkreśliła, że wyrokiem o sygn. akt [...] sąd powszechny oddalił roszczenie o eksmisję z lokalu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z tego powodu w innej sprawie uchylił poprzednio decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że osobie, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, możliwe jest przyznanie dodatku mieszkaniowego tylko wtedy, gdy osoba ta oczekuje na lokal zamienny lub socjalny. W niniejszej sprawie przyznanie dodatku mieszkaniowego nie było możliwe, bowiem strona nie posiada na chwilę obecną tytułu prawnego do lokalu, a także nie posiada uprawnień do lokalu zamiennego ani socjalnego, nie znajduje się na liście osób oczekujących na dostarczenie lokalu komunalnego, socjalnego, bądź zamiennego przez Miasto [...]. Tak więc strona nie jest osobą, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m. Brak tytułu prawnego wynika z wypowiedzenia umowy najmu z dnia 22 maja 2014 r. Kolegium stwierdziło, że odmiennych wniosków nie można wyciągnąć z wyroku o sygn. akt [...], którym Sąd Rejonowy w S. oddalił roszczenie o eksmisję strony z lokalu. Z uzyskanych informacji wynika, że od wyroku tego została złożona apelacja, a tym samym wyrok na dzień złożenia wniosku nie był prawomocny. Faktem jest, że postępowanie o eksmisję jest jednym ze skutków utraty tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, a jego zakończenie nie ma bezpośredniego wpływu na prawo do dodatku mieszkaniowego. Jednakże strona do czasu prawomocności wyroku o sygn. akt [...] nie spełnia przesłanek do przyznania dodatku mieszkaniowego w okresie, na jaki wnioskowała o dodatek mieszkaniowy. Organ odwoławczy stwierdził, że w aspekcie powyższych faktów – tj. nieprawomocności powołanego wyroku oraz braku wyznaczenia terminu rozprawy apelacyjnej - stanowisko organu I instancji należało uznać za prawidłowe. W. K. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie. Twierdził, że "A" Sp. z o.o. oraz Urząd Miejski niezgodnie z prawem rozwiązali z nim umowę najmu lokalu, co potwierdził sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2017 r. skarżący dodał, że w dniu 27 maja 2014 r. otrzymał od zarządcy pismo o konieczności opuszczenia przez skarżącego lokalu, jednak nie było w nim żadnego pouczenia o możliwości odwołania się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 2017 r. Na mocy powołanych decyzji skarżącemu odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 170 – dalej jako: "u.d.m."). Powołany przez Kolegium przepis stanowi, że dodatek mieszkaniowy przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny (art. 2 ust. 1 u.d.m.). Dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z ww. tytułów (art. 2 ust. 2 u.d.m.). Ustawa w pierwszej kolejności wskazuje, że dodatek przysługuje najemcom lokali mieszkalnych (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.m.). Jednak beneficjentem świadczenia mogą być obok tego rodzaju świadczeniobiorców, także osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego (art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.m.). W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wskazując we wniosku adres zamieszkania przy ul. [...] w S. W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji przyjęto, że skarżący nie spełnia warunków przyznania dodatku mieszkaniowego, ponieważ zajmuje lokal bez tytułu prawnego i jednocześnie nie znajduje się na liście osób oczekujących na przyznanie lokalu komunalnego, socjalnego lub zamiennego. Organy podkreśliły, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że W. K. utracił tytuł prawny do ww. lokalu. W ocenie organów w chwili wystąpienia o świadczenie (tj. 8 maja 2017 r.) skarżący nie był już najemcą ww. lokalu, a okoliczność ta została przez organy uznana za udowodnioną na podstawie pisma zarządcy lokalu – "A" Sp. z o.o. w S. z dnia 22 maja 2014 r. (wraz potwierdzoną za zgodność fotokopią zwrotki odebranego przez skarżącego w dniu 16 czerwca 2014 r. wypowiedzenia umowy najmu) oraz karty wymiaru opłat z lokal przy ul. [...] w S., gdzie w rubryce "Tytuł obciążenia" nie określono czynszu lecz wskazano na odszkodowanie. Organy uznały ponadto, że skuteczność wypowiedzenia ww. umowy znajduje potwierdzenie w toczącym się przed sądem powszechnym z powództwa Miasta postępowaniu o eksmisję skarżącego z lokalu przy ul. [...]. Organy przyjęły, że – jak wyjaśniły w uzasadnieniach - co prawda powództwo o eksmisję skarżącego zostało oddalone przez Sąd Rejonowy w S. wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r. (sygn. akt [...]), to jednak wyrok ten nie jest prawomocny, bowiem, jak wynika z pisma zarządcy lokalu z dnia 26 maja 2017 r., od tego wyroku została wniesiona apelacja, a termin rozprawy apelacyjnej nie został jeszcze wyznaczony. W tej sytuacji organy przyjęły, że do czasu uzyskania prawomocności wyroku o sygn. akt [...], skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu dodatku mieszkaniowego w okresie, na jaki był on wnioskowany. W ocenie Sądu, z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, a co więcej okoliczność istotnego znaczenia zakończenia postępowania eksmisyjnego wobec skarżącego dla rozstrzygnięcia o jego prawie do dodatku mieszkaniowego, była już akcentowana przez tut. Sąd w wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd [...]). Co prawda, wyrok ten dotyczył formalnie innej sprawy, bowiem dotyczącej rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2016 r. o przyznanie mu dodatku mieszkaniowego na inny okres, jednakże wyrażona w nim ocena prawna co do znaczenia i wpływu postępowania eksmisyjnego toczącego się wobec skarżącego na rozstrzygnięcie sprawy dodatku mieszkaniowego, jest w pełni aktualna w niniejszej sprawie. Z tego też względu należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie organy przedwcześnie uznały, iż w sprawie doszło do skutecznego wypowiedzenia umowy najmu wobec W. K. Przede wszystkim wbrew stanowisku organów okoliczność, że wobec skarżącego został złożony pozew o eksmisję i sprawa ta na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie była jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta, ma kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Innymi słowy, stanowisko organów, że w istocie wynik postępowania o eksmisję pozostaje bez wpływu na rozpatrzenie wniosku skarżącego o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jest nieuprawnione. Należy zwrócić uwagę, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też w postępowaniu toczącym się przed sądem powszechnym, skarżący konsekwentnie kwestionował skuteczność wypowiedzenia mu umowy najmu ww. lokalu. Z akt sprawy wynika informacja, że wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w S. oddalił powództwo o eksmisję Miasta [...] przeciwko W. K., jednakże od wyroku tego została złożona apelacja i sprawa na dzień orzekania organów pozostawała nadal w toku. Przedmiot rozstrzyganej przez organy sprawy nie dawał im jednak – co w istocie przyjęły organy – podstawy do zbagatelizowania faktu toczącego się postępowania eksmisyjnego. Do czasu bowiem zakończenia postępowania o eksmisję to, czy umowa najmu została skutecznie wypowiedziana skarżącemu pozostawało nadal kwestią otwartą. Dopiero ustalenie powyższej okoliczności pozwoliłoby organom ocenić, czy W. K. spełniał na dzień złożenia wniosku warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego określone w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.d.m. Zadaniem Sądu jest ustalenie, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy powinny były uwzględnić, że wynik postępowania przed sądem powszechnym rozstrzygnie kwestię tego, czy wnioskodawca nadal ma prawo do najmu lokalu, czy też umowa ta została mu skutecznie wypowiedziana – co znalazłoby potwierdzenie w wyroku nakazującym opróżnienie, opuszczenie i wydanie lokalu. Nie czyniąc tego w istocie doprowadziły do naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto stan faktyczny, ustalony na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Pomimo istniejącego pomiędzy stronami sporu, który w czasie wydania zaskarżonej decyzji nie był ostatecznie (prawomocnie) rozstrzygnięty, przedwcześnie w istocie przyjęto, że skarżący – na podstawie pisma z dnia 22 maja 2014 r. (tj. wypowiedzenia umowy najmu lokalu socjalnego) - nie jest najemcą lokalu przy ul. [...] w S. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Dokonanie przez organ ponownej oceny spełniania przez skarżącego warunków przyznania dodatku mieszkaniowego powinno być przeprowadzone na podstawie pełnego materiału dowodowego, który umożliwi stwierdzenie, czy skarżący zajmuje przedmiotowy lokal na podstawie tytułu prawnego, czy też bez zgody uprawnionych osób i nie oczekuje na przysługujący mu lokal socjalny. Dla powyższych ustaleń podstawowe znaczenie będzie miało zakończenia postępowania sądowego w sprawie eksmisji skarżącego z ww. lokalu, co - w zależności od okoliczności sprawy – będzie mogło wymagać od organów zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.