III SA/Gd 635/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku sprawy ze skarg R. S. i K. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2013 r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Burmistrza Miasta Ł. z dnia 22 marca 2013 r., nr [...], Burmistrza Miasta Ł. z dnia 22 marca 2013 r., nr [...], Burmistrza Miasta Ł. z dnia 22 marca 2013 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących R. S. i K. S. solidarnie kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu. W dniu 22 marca 2013 r. Burmistrz Miasta na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej - "k.p.a.", wydał trzy decyzje: - nr [[...]] - cofającą R. i K. S. zezwolenie nr [[...]] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, wydane w dniu 30 grudnia 2010 r. przez Burmistrza Miasta; - nr [[[...]] - cofającą R. i K. S. zezwolenie nr [[...]] sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, wydane w dniu 30 grudnia 2010 r. przez Burmistrza Miasta; - nr [..] cofającą R. i K. S. zezwolenie nr [[...]] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, wydane w dniu 30 grudnia 2010 r. przez Burmistrza Miasta. W uzasadnieniach tych rozstrzygnięć organ wskazał, że w dniu 11 lipca 2012 r. funkcjonariusze Straży Miejskiej ujawnili fakt sprzedaży alkoholu osobie nieletniej w należącym do R. S. i K. S. (dalej - "strony", "skarżący") sklepie przy ul. O. w Ł. W związku z tym zostały wszczęte z urzędu postępowania administracyjne w przedmiocie cofnięcia ww. zezwoleń. Na wniosek K. S. organ przesłuchał świadków. J. Z., sprzedawca w sklepie wielobranżowym przy ul. O. w Ł., zeznał, że dnia 11 lipca 2012 r. funkcjonariusze Straży Miejskiej przyszli do sklepu z kobietą, która w jego ocenie wyglądała na około 19 - 20 lat. Kobieta wskazała go jako sprzedawcę, u którego zakupiła trzy piwa oraz papierosy. Okazano mu paragon i powiedziano, że sprzedał alkohol osobie nieletniej. Rozmowę z funkcjonariuszami kontynuowała G. Z., która wspólnie ze stronami prowadzi sklep i w godzinach rannych jest odpowiedzialna za ich stoisko. Również w jej ocenie dziewczyna, która zakupiła piwo i papierosy wyglądała na 19-20 lat. Burmistrz Miasta decyzjami z dnia 21 września 2012 r. postanowił cofnąć stronom zezwolenia: nr [[...]]-[[...]]. Organ odwoławczy jednak uchylił te decyzje w całości i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnienia dokumentów o przesłuchanie nieletniej, a także rozważenia efektów postępowania karnego. Dalej organ stwierdził, że z notatki służbowej funkcjonariusza z Komisariatu Policji wynika, iż w dniu 11 lipca 2012 r. przeprowadził on rozmowę z nieletnią D. K., która oświadczyła, że w ciągu 2 dni dwukrotnie udało jej się zakupić alkohol w przedmiotowym sklepie wielobranżowym i żaden ze sprzedawców nie poprosił jej o okazanie dokumentu tożsamości. Organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenie cofa się w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w szczególności zakazu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Sam fakt sprzedaży nieletniemu obliguje do cofnięcia zezwolenia przez uprawniony organ. W związku z powyższym organ zobowiązany był do cofnięcia wymienionych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W odwołaniach od tych decyzji strony podniosły, że organ nie przeprowadził wszystkich niezbędnych dowodów w sprawie, a w szczególności nie przesłuchał bezpośrednio osoby nieletniej oraz świadków na okoliczność sprzedaży napojów alkoholowych. Nie dokonał także rozważenia efektów postępowania karnego i jego skutków. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 6 maja 2013 r. (nr [[...]], nr [[...]], nr [[...]]), powołując się na art. 127 § 2 w związku z art. 17 ust. 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że w dniu 11 lipca 2012 r. stwierdzono sprzedaż w przedmiotowym sklepie osobie nieletniej trzech puszek piwa. Fakt ten stanowi dostateczną podstawę do przyjęcia, że strony naruszyły zasady sprzedaży określone w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tym samym wystąpiła podstawa cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazał, że postanowieniem z dnia 16 października 2012 r. Sąd Rejonowy utrzymał w mocy postanowienie Prokuratury Rejonowej w przedmiocie odmowy wszczęcia dochodzenia w sprawie sprzedaży D. K. napojów alkoholowych w sklepie skarżących. W postanowieniu Sąd stwierdził, że doszło do faktu sprzedaży napojów alkoholowych osobie nieletniej, ale przyjął brak winy umyślnej, która warunkuje odpowiedzialność karną sprzedawcy. Organ odwoławczy podkreślił, że dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy nie ma znaczenia wina sprzedawcy ani świadomość dokonywania sprzedaży osobie nieletniej. Decyduje o tym sam fakt sprzedaży nieletnim napojów alkoholowych, co jest bezsporne. Organ odwołał się również do ukształtowanej linii orzeczniczej sądowoadministracyjnej w tym przedmiocie. R. i K. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku opisane wyżej decyzje organu odwoławczego, wnosząc o ich uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organów pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucili: a) niedokładne ustalenie stanu faktycznego; b) pominięcie efektów postępowania karnego poprzez nienależytą ocenę jego wpływu na równoległe postępowanie administracyjne; c) lakoniczne odniesienie się do przeprowadzonego postępowania karnego, mimo że wnioski z tego postępowania są istotne dla rozpatrywanych spraw; d) zaniechanie bezpośredniego przesłuchania osoby nieletniej, celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego; e) niczym nie uzasadnione stwierdzenie, że małoletnia w sklepie dwukrotnie dokonała zakupu alkoholu i to u różnych sprzedawców; nie poczynienie żadnych ustaleń w tym zakresie przez organ pierwszej instancji; f) brak odzwierciedlenia w uzasadnieniach decyzji, faktów uznanych za udowodnione bądź nieudowodnione oraz dowodów, na których oparto rozstrzygnięcia. Skarżący wskazali na naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 136 k.p.a. Ich zdaniem, organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołań, a uzasadnienia rozstrzygnięć nie odzwierciedlają wyników i oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawach. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. udział w postępowaniach zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej delegowany do Prokuratury Apelacyjnej – P. P. wnosząc o oddalenie skarg. Na tej samej rozprawie Sąd na mocy art. 111 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt: III SA/Gd 635, III SA/Gd 643/13 i III SA/Gd 644/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesione skargi są zasadne i podlegają uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądowej są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2013 r., utrzymujące w mocy decyzje Burmistrza Miasta z dnia 22 marca 2013 r., które cofnęły udzielone skarżącym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Poza sporem było, że w dniu 30 grudnia 2010 r. Burmistrz Miasta wydał skarżącym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych: nr [[...]], nr [[...]] i nr [[...]], które dotyczyły sprzedaży napojów: o zawartości alkoholu do 4,5 % oraz piwa, o zawartości alkoholu powyżej 4,5% do 18%, a także zawartości alkoholu powyżej 18%. Bezspornym było również, że sprzedaż napojów alkoholowych była prowadzona w sklepie wielobranżowym Ł. przy ul. O. Podstawę materialnoprawną zapadłych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., nr 70, poz. 473 ze zm.) zwanej dalej - ustawą. Przyczyną cofnięcia zezwoleń było naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy, który zabrania sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom do lat 18. Stosownie do art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a tej ustawy, organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Dlatego istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było dokonanie przez organy ustalenia czy doszło do naruszenia zasady objętej dyspozycją art.15 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przy czym ustalenie to, powinno być jednoznaczne i zostać oparte w nie budzącym wątpliwości materiale dowodowym sprawy. Zdaniem Sądu, nie można uznać, aby organy dokonały takiego ustalenia w sprawie. Na wstępie trzeba podkreślić, że niniejsze sprawy były już rozpoznawane przez organy. I tak, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 25 października 2012 r. uchyliło decyzje organu pierwszej instancji cofające zezwolenia i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia. Trafnie w uzasadnieniu tych orzeczeń zauważano, że - "podstawą rozstrzygnięcia organu zezwalającego I instancji było przyjęcie, że sprzedaż osobie nieletniej napojów alkoholowych miało miejsce i nie budzi wątpliwości, a zatem miało miejsce naruszenie zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na tak jednoznaczne stwierdzenie". Jednak, co jest istotne, w decyzjach uchylających wskazano, że "że względu na brak orzeczenia karnego stwierdzającego fakt sprzedaży napojów osobie nieletniej, organ I instancji winien we własnym zakresie dokonać niezbędnych ustaleń. Tymczasem w toku postępowania przesłuchano jedynie dwie osoby obecne w sklepie w czasie, gdy miała miejsce sprzedaż oraz posłużono się notatką funkcjonariusza Straży Miejskiej. Pominięto zaś przesłuchanie samej osoby nieletniej, która miała nabyć 3 puszki piwa. Ponownie rozpoznając sprawę organ zezwalający I instancji winien zatem uzupełnić postępowanie w powyższym zakresie, a także rozważyć efekty postępowania karnego, jeżeli zostanie zakończone". Takie stanowisko organu odwoławczego było uprawnione. Przy czym decyzje kasacyjne zapadły, kiedy organ drugiej instancji wiedział, że nastąpiła odmowa wszczęcia postępowania karnego. Pomimo to, Kolegium nakazało organowi dokonanie we własnym zakresie niezbędnych ustaleń, i to niezależnie od rozważenia wyników postępowania karnego. Tu należy wskazać, że słuchany w postępowaniu administracyjnym w dniu 31 sierpnia 2012 r. świadek J. Z. zeznał tylko, że dwaj strażnicy miejscy "przyszli z kobietą która wyglądała na wiek ok. 19-20 lat, która wskazała mnie jako sprzedawcę u którego rzekomo zakupiła piwo i papierosy. Nie przypominam sobie, abym widział tę osobę wcześniej". Także z zeznań słuchanej przez organ w tym samym dniu G. Z. nie wynika, aby była świadkiem sprzedaży. Ponadto w postępowaniu nie zostały przesłuchane inne osoby, chociażby strażnicy miejscy. Potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego niewątpliwie istniała. Dlatego organ odwoławczy zasadnie nakazał dokonanie jednoznacznego a zarazem mającego oparcie w nie budzącym wątpliwości materiale dowodowym - ustalenia - dotyczącego naruszenie ustawowej zasady sprzedaży napojów alkoholowych. Jednak przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ takiego ustalenia, wbrew otrzymanym wytycznym, nie poczynił. Przede wszystkim nie można uznać, aby takie ustalenie mogło wynikać i mieć oparcie jedynie w załączonych do akt administracyjnych materiałach z postępowania w sprawie [[...]], w którym nastąpiła prawomocna odmowa wszczęcia dochodzenia. Nie przeprowadzono bowiem podczas niego postępowania dowodowego, ani nie dokonywano ustaleń. Postępowanie to miało jedynie charakter sprawdzający. W piśmie z dnia 31 grudnia 2012 r. Prokuratura Rejonowa informowała organ o braku protokołu przesłuchania D. K. oraz o nie przeprowadzeniu w tym postępowaniu czynności procesowych. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym postępowaniu, powoduje że nie można dokonać "jego przeniesienia" do postępowania administracyjnego. Zebrany w tym postępowaniu materiał nie mógł więc stanowić wystarczającej podstawy do dokonania jednoznacznych ustaleń zwłaszcza, że de facto sprowadzał się on do dwóch notatek urzędowych i pokwitowania. Materiał ten powinien zostać uzupełniony przez organ, a istniejące wątpliwości usunięte. Chociażby dotyczące rozbieżności pomiędzy treścią notatki urzędowej z dnia 11 lipca 2013 r. (która wskazuje na zakup w dniu 11 lipca 2012 r. trzech piw L.) a treścią pokwitowania z dnia 12 lipca 2012 r. (które dotyczy dwóch piw L. i jednego piwa S.). Przy czym, nie można przyjąć, aby notatka urzędowa mogła zastąpić dowód z przesłuchania świadka, którego zeznania mają podstawowe znaczenie dla sprawy. Wobec nie przeprowadzenia w postępowaniu karnym postępowania dowodowego oraz istnienia sprzeczności w załączonym materiale, jako nieuprawnione należy uznać powoływanie się przez organy obu instancji na stwierdzony w tym postępowaniu fakt sprzedaży alkoholu, bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i dokonania ustaleń. Ustaleń, które powinny wyeliminować wszelkie niejasności i znajdować odzwierciedlenie w całym materiale zgromadzonym w sprawie. Można tu dodać, że w sprawie nie mamy do czynienia z wiążącymi ustaleniami prawomocnego wyroku karnego, lecz postanowieniem w przedmiocie odmowy wszczęcia dochodzenia. W związku z dokonanymi rozważaniami podkreślić należy, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Zaniechanie jego przeprowadzenia, we wskazanym powyżej zakresie, powoduje, że zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ponieważ organy nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania dowodowego, zostało one przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji organy dopuściły się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które wymaga by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Konstatując, w świetle poczynionych rozważań nie można uznać, aby organ w pełni zrealizował otrzymane wytyczne przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W konsekwencji czego, w sprawie nadal jest brak jednoznacznego ustalenia co do naruszenia zasad sprzedaży alkoholu opartego na nie nasuwających wątpliwości dowodach. Ustalenia, które jest istotne dla załatwienia sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest cofnięcie zezwoleń, a zapadłe orzeczenia mają charakter restrykcyjny dla strony. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga niewątpliwie od organów przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, które pozwoli na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie faktu sprzedaży alkoholu. Tylko bowiem takie ustalenie może stanowić podstawę do cofnięcia zezwoleń. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione przez Sąd stanowisko i uwagi, w tym dotyczące wcześniejszych wytycznych organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 152 tej ustawy stwierdzono, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. . .