III SA/Gd 639/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 31 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 6 marca 2017 r. Prezydent Miasta , wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518), po rozpatrzeniu wniosku K. Ż. odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w wysokości 3.060 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, ustalonej decyzją własną z dnia 20 października 2016 r. oraz rozłożył ją na raty w wysokości 150 zł miesięcznie, począwszy od marca 2017 r. aż do całkowitego uregulowania zadłużenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że w związku ze złożeniem przez skarżącego pisma z prośbą o umorzenie bądź rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, organ działając w oparciu o przepis art. 30 ust. 9 ww. ustawy obowiązany był ustalić przede wszystkim sytuację życiową wnioskodawcy. Biorąc pod uwagę miesięczny dochód na członka rodziny - 1.968,65 zł, opinię pracownika socjalnego oraz wysokość minimum egzystencji - 457,79 zł i minimum socjalnego - 892,09 zł organ uznał, że zwrot całości zobowiązania będzie stanowił niemożliwy do uregulowania wydatek i kwotę nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w wysokości 3.060 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienia rozłożył K. Ż. na raty po 150 zł miesięcznie. W następstwie odwołania K. Ż. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 maja 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że na mocy decyzji z dnia 24 października 2014r., został przyznany K. Ż. zasiłek pielęgnacyjny dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od 2 września 2014 r. do bezterminowo w kwocie 153,00 zł miesięcznie. Organ odwoławczy wskazał, iż podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z 16 ust. 1 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku ze zdolnością do samodzielnej egzystencji. Przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat (art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy). Dodatek pielęgnacyjny, stosownie do art. 75 ust, 1 ustawy o emeryturach i rentach, przysługuje zaś osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli ta osoba została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Jeżeli osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności posiada uprawnienia do emerytury bądź renty z powodu całkowitej niezdolności do pracy, to z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji może otrzymać wyłącznie dodatek pielęgnacyjny. Zatem cel i funkcja tych świadczeń: zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego - są tożsame. Ustawodawca w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował kwestie zbiegu uprawnień, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Z akt sprawy wynika, ze decyzją z dnia 24 października 2014 r., nr [...] organ I instancji przyznał K. Ż. od dnia 1 września 2014 zasiłek pielęgnacyjny. Jak wynika z pisma ZUS z dnia 21 lipca 2016 r. odwołujący od dnia 1 grudnia 2014 r. pobiera dodatek pielęgnacyjny. W związku z tym decyzją z dnia 20 października 2016 r., nr [...] organ I instancji uznał, że odwołujący od dnia 1 grudnia 2014 r. do dnia 31 lipca 2016 r. nienależnie pobierał zasiłek pielęgnacyjny i nakazał jego zwrot w wysokości 3.060 zł. Na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie, co jest bezsporne w omawianej sprawie, zobowiązana jest do jego zwrotu. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy w przypadku wystąpienia zmian w uzyskanych dochodach, które mają wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu, wypłacającego świadczenie. Stosownie zaś do art. 30 ust. 30 ustawy, organ, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z przepisu tego wynika zatem, że decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Ponadto stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 30 ust. 1 ustawy, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie, jest zobowiązana do ich zwrotu. Wobec tego umorzenie nienależnie pobranych świadczeń może mieć miejsce wyjątkowo wyłącznie w razie wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności. Zatem nawet trudna sytuacja materialna danej osoby czy rodziny nie uzasadnia umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe wówczas, gdy sytuacja osoby czy rodziny będzie "szczególna" na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie wszystkich rodzin. Kolegium wyjaśniło, że w decyzji organu I instancji z dnia 24 października 2014 r. K. Ż. został o tym powiadomiony, zatem jego twierdzenia, iż nie wiedział o takim obowiązku, są chybione i nie mogą zostać wzięte pod uwagę. Kolegium podniosło, że odwołujący prawie w tym samym czasie pobierał podobne świadczenie, jedynie z dwóch innych źródeł. Skargę do Sądu wniósł K. Ż. podnosząc, że "w związku z niedotrzymaniem terminu ustawowego na moje odwołanie informuję, że Konstytucja obowiązuje obie strony - zarówno urząd jak i obywatela. W zaistniałej sytuacji uznaje, że moje odwołanie jest rozpatrzone na moją korzyść i proszę jedynie o potwierdzenie decyzji w mojej sprawie". Pismem nadesłanym do Sądu w dniu 25 sierpnia 2017 r. skarżący wyjaśnił, iż ma 76 lat i jest osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną. Choruje na stwardnienie zanikowe boczne, a w ciągu ostatniego roku stan jego zdrowia bardzo się pogorszył. Wyjaśnił, iż nie może już sam pisać i zrozumiale mówić oraz nie ma siły borykać się już z tą sprawą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast według art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; - a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; - b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; - c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzenia kontroli w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 31 maja 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 marca 2017 r., którą odmówiono K. Ż. (dalej jako "strona" lub "skarżący") umorzenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego wysokości 3.060 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, ustalonej decyzją z dnia 20 października 2016 r. oraz rozłożono ją na raty w wysokości 150 zł miesięcznie, począwszy od marca 2017 r. aż do całkowitego uregulowania zadłużenia. Decyzje zostały wydane na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952, dalej jako "ustawa"). Zgodnie z tym przepisem ustawy - organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zaskarżona decyzja, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, to nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. W konsekwencji też prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu jej okoliczności, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.). Należy też podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych i doktryny prawa, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy. Aktywność organu odwoławczego nie może się ograniczać się li tylko do roli podmiotu kontrolującego orzeczenie organu I instancji. Ma to oczywiście ścisły związek z fundamentalną zasadą prawa administracyjnego, a mianowicie zasadą dwuinstancyjności - art. 15 k.p.a., która jest również zasadą konstytucyjną - art. 78 Konstytucji RP. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (tak: B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 r., s.144 i nast.). W świetle art. 30 ust. 9 ustawy, nie może też budzić wątpliwości, że podstawową przesłankę, którą należy rozważyć w przypadku domagania się przyznania ulg przewidzianych w tym przepisie są szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Prawidłowe więc rozstrzygnięcie sprawy wymagało od organu odwoławczego dokonania oceny czy spełniła się (lub nie spełniła się) ustawowa przesłanka w postaci istnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności - które mogłyby pozwolić na umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, czego domagał się skarżący we wniesionym odwołaniu. Trzeba zgodzić się z organem odwoławczym, że nie zawsze, nawet w przypadku trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej osoby, nastąpi umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, zaś ocena sytuacji należy do organów administracji i to organ decyduje, czy w danej sprawie zaistniały okoliczności uniemożliwiające zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Jednak z treści uzasadnienia organu odwoławczego jednoznacznie wynika, że organ takiej oceny nie dokonał, tym samym nie rozpoznał istoty sprawy. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się przede wszystkim do okoliczności związanych z pobieraniem przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, co w konsekwencji skutkowało nałożeniem obowiązku jego zwrotu. Ponadto, organ odwoławczy wskazał na uznaniowy i wyjątkowy charakter decyzji o umorzeniu oraz wyjaśnił, że umorzenie jest możliwe w przypadku, gdy sytuacja rodziny będzie szczególna na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Nie negując zasadności uwag związanych z umorzeniem, nie sposób jednak nie zauważyć, że organ odwoławczy ani jednym zdaniem nie odniósł się do sytuacji zdrowotnej skarżącego, jak i kwestii ponoszonych w związku z tym kosztów (należy zaznaczyć, że organ I instancji za szczególną okoliczność uznał w niniejszej sprawie niepełnosprawność wnioskodawcy). Z akt sprawy wynika, że skarżący ma 76 lat i został zaliczony orzeczeniem z dnia 25 września 2014 r. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Jest człowiekiem ciężko chorym, niezdolnym obecnie do samodzielnej egzystencji. Jednak, co najistotniejsze, jego stan zdrowia nie rokuje poprawy, a rodzaj choroby - stwardnienie zanikowe boczne - nie daje wielkiej szansy na wyzdrowienie. Ponadto, jak wskazał skarżący w piśmie z dnia 24 sierpnia 2017 r. nadesłanym do Sądu jest on coraz słabszy, przez rok jego stan zdrowia się pogorszył, gdyż choroba jest postępująca, a na obecnym jej etapie nie może pisać i zrozumiale mówić. Niewątpliwe w świetle tych okoliczności, wymagało rozważenia przez organ odwoławczy czy stan zdrowia skarżącego nie stanowi szczególnej okoliczności w rozumieniu art. 30 ust. 9 ustawy. Ponadto, co również istotne, z karty informacyjnej z dnia 6 grudnia 2016 r. sporządzonej przez pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w wynika, że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, a konieczne przy jego chorobie koszty leczenia i rehabilitacji są - bardzo wysokie. Trzeba zaznaczyć, że skarżący stara się je ponosić we własnym zakresie. Jest oczywiste, że strona wymaga stałej rehabilitacji, a jej koszty są znaczne, co jest okolicznością powszechnie znaną. Jak wyjaśnił skarżący rehabilitację z NFZ otrzymał tylko raz oraz odmówiono mu leczenia uzdrowiskowego. Jest pod stałą opieką Klinki Neurologicznej w W.. Koszty zabiegów i rehabilitacji pod koniec 2016 r. wynosiły 1.000 zł miesięcznie, a koszty leków 500 zł i miały zasadniczo na celu zapewnienie możliwości samodzielnego poruszania się po domu (vide: ww. karta informacyjna i pismo skarżącego z dnia 21 listopada 2016 r. w aktach administracyjnych sprawy). Jak już podniesiono do sytuacji zdrowotnej skarżącego, jak i do ściśle związanej z nią sytuacji finansowej (materialnej) organ odwoławczy nie odniósł się. Jest oczywiste, że sama choroba skarżącego (stwardnienie zanikowe boczne) generuje znaczne koszy, które co trzeba zaakcentować, rosną wraz z jej postępem. Tym samym każde ciążące na skarżącym zobowiązanie, w tym spłata rat, musi przekładać się bezpośrednio na jego sytuację finansową oraz jego rodziny. Ponadto, organ odwoławczy orzekając w dniu 31 maja 2017 r. nie dokonał jakichkolwiek ustaleń dotyczących aktualnej sytuacji zdrowotnej skarżącego, ani związanych z jego leczeniem i rehabilitacją wydatków (organ dysponował w tym zakresie danymi z końca 2016 r.). Poczynione powyżej rozważania przekładają się również w konsekwencji bezpośrednio na wadliwość uzasadnienia, która ma niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie, zwłaszcza na gruncie decyzji uznaniowej, powinno stwarzać nie tylko stronie postępowania ale sądowi administracyjnemu możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku decyzji uznaniowej na organie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Zaniechania w powyższej opisanym zakresie powodują, że zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Taki sposób procedowania jest niedopuszczalny i narusza także podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.). Trzeba też podnieść, że kognicja Sądu administracyjnego nie pozwala na zwolnienie organu z dokonania oceny omawianej przesłanki ustawowej, jak też "na zastąpienie organu" w dokonaniu takiej oceny. Sąd administracyjny nie dokonuje również ustaleń w sprawie. Organ zatem nie rozważył, a zarazem nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i w konsekwencji nie przeprowadził wymaganej przez ustawodawcę oceny. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Podsumowując, uzasadnienie organu odwoławczego zawiera bardzo ogólne stwierdzenia i nie odnosi się do realiów niniejszej sprawy. Organ przyjmując, że nie wystąpiły szczególnie uzasadnione podstawy do umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, zupełnie pominął wskazanie skonkretyzowanych argumentów. Będący zaś podstawą wydania decyzji przepis art. 30 ust. 9 ustawy obliguje organ do przeprowadzenia oceny w zakresie tego, czy w indywidualnym określonym przypadku, zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, przemawiające za jego zastosowaniem. Z uwagi na wymienione kryteria ocenne, przepis powyższy może znaleźć zastosowanie w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Natomiast w niniejszej sprawie organ odwoławczy pominął ustalenia w istotnym zakresie, które jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie były konieczne do stwierdzenia możliwości umorzenia należności. Wskazania co do dalszego postępowania dla organu administracji wynikają z dokonanych rozważań. Przede wszystkim organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać oceny czy zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy, przemawiające za możliwością umorzeniem należności, poprzedzając ją aktualnymi ustaleniami w powyżej wskazanym zakresie, następnie w zależności od ich wyniku rozstrzygnie sprawę, dając wyraz zajętemu stanowisku w uzasadnieniu decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.