III SA/Gd 64/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 17 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu do miejsca odbywania stażu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 22 listopada 2012 r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. (nr [...]) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję nr [...] Starosty z dnia 22 listopada 2012 r. (nr [...]) w sprawie: 1/ przyznania zwrotu M. K. kosztów przejazdu do miejsca stażu i powrotu do miejsca zamieszkania za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. w wysokości 145,00 zł oraz 2/ odmowy przyznania M. K. zwrotu kosztów przejazdu do miejsca stażu i powrotu do miejsca zamieszkania za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. w wysokości 258,96 zł. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dnia 5 listopada 2012 r. skarżący – M. K. wystąpił do Starosty (Powiatowego Urzędu Pracy w S. G.) z wnioskiem o zwrot kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu do miejsca stażu w miesiącu październiku 2012 r. w wysokości 403,96 zł. Do wniosku Wnioskodawcza załączył: oświadczenie o rzeczywiście poniesionych kosztach przejazdu i wyliczenie tych kosztów, faktury na zakup paliwa, kopię dowodu rejestracyjnego oraz prawa jazdy oraz kopię listy obecności poświadczającą ilość dni odbytego w październiku 2012 r. stażu w Publicznym Gimnazjum w L. Decyzją nr [...] z dnia 22 listopada 2012 r. (nr [...]) Starosta - działając na podstawie art. 45 ust. 3 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm. – zwanej dalej K.p.a.) – orzekł o: 1/ przyznaniu na rzecz M. K. zwrotu kosztów przejazdu do miejsca stażu i powrotu do miejsca zamieszkania za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. w wysokości 145,00 zł oraz 2/ odmowie przyznania zwrotu kosztów przejazdu do miejsca stażu i powrotu do miejsca zamieszkania za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. w wysokości 258,96 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. G. jako osoba bezrobotna w dniu 23 czerwca 2006 r. W dniu 24 września 2012 r. skarżący na podstawie skierowania podjął staż w Publicznym Gimnazjum w L. i w dniu 5 listopada 2012 r. złożył wniosek w sprawie zwrotu kosztów przejazdu samochodem prywatnym za miesiąc październik 2012 r. w wysokości 403,96 zł. Organ wyjaśnił, że refundację kosztów przejazdu za miesiąc październik 2012 r. przyznano za 23 dni (okres uznany do refundacji kosztów przejazdu wg listy obecności i faktur VAT) i obliczono ją w następujący sposób: 23 dni x 5,00 zł x 2 = 230 zł – cena biletów jednorazowych na trasie promocyjnej. Jednak z uwagi na to, że kwota refundacji nie może przekroczyć ceny biletu miesięcznego na tej trasie (tj. 145 zł), organ orzekł o zwrocie takiej właśnie kwoty, a w pozostałej, wnioskowanej przez skarżącego kwocie, odmówił zwrotu. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. M. K. złożył odwołanie, w którym podniósł, że nie może korzystać z transportu autobusem PKS, ponieważ staż kończy o godzinie 20.00 w L. i wtedy nie ma już połączenia autobusowego do S. G., gdzie mieszka. Z kolei, aby zdążyć do L. na godzinę 12.00, o której zaczyna staż, musiałby ze S. G. wyjeżdżać już o godzinie 9.40 i czekać prawie 2 godz. na rozpoczęcie stażu (na poparcie twierdzenia skarżący załączył do odwołania rozkład jazdy PKS na linii [...]). W tej sytuacji jest on zmuszony dojeżdżać samochodem, a koszty dojazdu obliczył na podstawie stawki za 1 km przebiegu pojazdu, ustalonej przez Ministra Infrastruktury, która dla samochodów o pojemności silnika powyżej 900 cm3 wynosi 0,8358 zł za 1 km. Dnia 17 grudnia 2012 r. Wojewoda– działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 45 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - wydał decyzję (nr [...]), którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do "Regulaminu przyznawania zwrotu kosztów przejazdu" stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Powiatowej Rady Zatrudnienia w S. G. z dnia 2 lutego 2012 r., refundacja kosztów przejazdu samochodem prywatnym nie może przekraczać kwoty odpowiadającej kosztom przejazdu najtańszym środkiem komunikacji publicznej na trasie o takiej samej długości. Jeżeli koszt przejazdu samochodem prywatnym przewyższa koszt zakupu biletu miesięcznego, refundacja dokonywana jest w kwocie odpowiadającej kosztowi zakupu biletu miesięcznego. Organ wskazał, że skarżący we wnioskowanym okresie niewątpliwie poniósł koszty dojazdu na staż prywatnym samochodem osobowym na trasie S. G.-L., to jednak zwrot poniesionych przez stronę kosztów dojazdu zgodnie z unormowaniami art. 45 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odbywa się w ramach uznania administracyjnego, w związku z czym nie jest obligatoryjny i może dotyczyć zwrotu nie tylko całości kosztów, ale także ich części. Nie oznacza to dowolności przy dokonywaniu zwrotu takich kosztów i taka dowolność nie występuje zdaniem organu w sprawie, gdyż z uwagi na ograniczoną ilość środków finansowych na refundacje kosztów dojazdu, zostały opracowane jednolite kryteria ich zwrotu, które zawiera powołany Regulamin, którego treść jest dostępna w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy w S. G. oraz na stronie internetowej tego Urzędu. W świetle unormowań Regulaminu nieuzasadniony był zatem zwrot całkowitego kosztu dojazdu samochodem, gdyż ten koszt był wyższy od kosztu zakupu biletu miesięcznego na przedmiotowej trasie, który wynosiłby 145 zł. W złożonej pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. skardze M. K. wniósł o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nie wskazanie dowodów, na podstawie których organ poczynił ustalenia, w szczególności, z jakich cenników powzięto wiedzę o cenie biletów jednorazowych i miesięcznych. Skarżący podniósł, że ceny biletów podane w uzasadnieniu decyzji odbiegają od cen zawartych w cenniku PKS S. G. Organ powołuje się na nieistniejący w cennikach i rozkładach jazdy termin "trasa promocyjna", zaś wartość usługi transportowej na przedmiotowej trasie wynosi 8,50 zł (a nie 5,00 zł) za bilet jednorazowy normalny i 264,00 zł (a nie 145,00 zł) za bilet miesięczny imienny ogólnodostępny. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę, iż organizator stażu poprzez ustalenie godzin stażu pomiędzy 12.00 a 20.00 uniemożliwił mu korzystanie z komunikacji publicznej (w załączeniu przedstawił kopię rozkładu jazdy dla linii [...], obowiązującego od dnia 1 września 2012 r.), W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewody organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji, jak i w piśmie przekazującym odwołanie skarżącego, szczegółowo wyjaśniły podstawy częściowego zwrotu poniesionych przez skarżącego kosztów dojazdu na staż. Organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się "Tabela opłat obowiązujących na trasie S.-L.-O. L." ważna od dnia 1 września 2012 r., stanowiąca załącznik nr 2 do zarządzenia nr [...] "A" SA, w oparciu o którą ustalono cenę biletu miesięcznego na trasie, którą pokonywał skarżący. Ta taryfa jest dostępna również na stronach internetowych przewoźnika. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, skarżący w piśmie z dnia 1 marca 2013 r., podniósł, że organy miały wiedzę o stosowaniu przez "A" dwu różnych tabel opłat (cenników): "zwykłej" powszechnie obowiązującej na wszystkich liniach (przedstawionej przez skarżącego) i "promocyjnej" obowiązującej na niektórych tylko liniach (przedstawionej przez organy) i w jego ocenie, winny były dokonać refundacji kosztów przejazdu w oparciu o "zwykłą" cenę biletu obowiązującą na wszystkich liniach a nie o cenę promocyjną na danej trasie, gdyż organy winny stosować te same zasady do wszystkich beneficjentów niezależnie od tego, w którym kierunku się oni przemieszczają. Skarżący podnosi, że organ wiedząc, w jakich godzinach odbywał on staż miał świadomość tego, że nie jest w stanie skorzystać z usługi "A" SA (tym samym z cen promocyjnych) a musiał się posłużyć własnym środkiem transportu. W ocenie skarżącego powoływany Regulamin wymienia precyzyjnie i jednoznacznie warunki, jakie należy spełnić w celu otrzymania zwrotu kosztów, które w jego ocenie winny być wyliczone na podstawie tabeli opłat obowiązującej w komunikacji zwykłej PKS od dnia 1 kwietnia 2012 r., tj. na 264 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty, wydanych sprawie zwrotu M. K. kosztów przejazdu do miejsca stażu i powrotu do miejsca zamieszkania za okres od dnia 1 października 2012 r. do dnia 31 października 2012 r. Dla dokonania prawidłowej oceny tych decyzji zasadniczego znaczenia nabiera treść art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), zwana dalej ustawą, na podstawie którego doszło do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) stanowi, że starosta może dokonywać z Funduszu Pracy przez okres do 12 miesięcy zwrotu kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania i powrotu do miejsca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, lub przez okres odbywania u pracodawcy stażu, przygotowania zawodowego dorosłych lub odbywania zajęć z zakresu poradnictwa zawodowego lub pomocy w aktywnym poszukiwaniu pracy osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1/ na podstawie skierowania powiatowego urzędu pracy podjęła zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, przygotowanie zawodowe dorosłych, staż lub została skierowana na zajęcia z zakresu poradnictwa zawodowego lub pomocy w aktywnym poszukiwaniu pracy i dojeżdża do tych miejsc; 2/ uzyskuje wynagrodzenie lub inny przychód w wysokości nieprzekraczającej 200 % minimalnego wynagrodzenia za pracę. Powołana ustawa nie zawiera, poza cytowanym wyżej, żadnych przepisów, które regulowałyby w sposób szczegółowy kwestię zwrotu kosztów przejazdu osoby skierowanej przez powiatowy urząd pracy do odbycia stażu u pracodawcy. Również przepisy wykonawcze do ustawy nie zawierają takich przepisów, co jest konsekwencją braku w ustawie delegacji do ich wydania. Ustawodawca nie upoważnił również żadnego z wymienionych w ustawie organów do określenia dodatkowych - tj. poza wymienionymi w art. 45 ust. 1 - warunków, od spełnienia których uzależniony jest zwrot poniesionych kosztów. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że jedynymi kryteriami, którymi kierować powinien się organ rozpoznający wniosek bezrobotnego o zwrot kosztów przejazdów na szkolenie, są te, które wynikają wprost z treści art. 45 ust. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę, iż wydane przez organy w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów przejazdu zostały podjęte na podstawie "Regulaminu przyznania zwrotu kosztów", stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Powiatowej Rady Zatrudnienia w S. G. z dnia 2 lutego 2012 r. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji bezsprzecznie wynika, że ocena rozmiaru przyznanego skarżącemu zwrotu kosztów przejazdu za odbyty w październiku 2012 r. u pracodawcy staż, została dokonana wyłącznie w oparciu o reguły zawarte w ww. Regulaminie Powiatowej Rady Zatrudnienia w S. G. Jak wskazano powyżej, przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie przyznają żadnym organom kompetencji do określania zasad i warunków zwrotu kosztów za przejazdy w ramach odbywanego stażu. W przypadku powiatowej rady zatrudnienia, na której akt powołano się w sprawie, podając go jako podstawę działania organów, o tym czym jest powiatowa rada zatrudnienia i jaki jest zakres jej kompetencji stanowi art. 22 ust. 3, ust. 5 w związku z ust. 6 ustawy. Żaden z ww. przepisów nie daje temu organowi kompetencji do wydawania regulaminu przyznawania zwrotu kosztów przejazdu, tym samym regulamin uchwalony przez Powiatową Radę Zatrudnienia w S. G. jest jedynie aktem o charakterze wewnętrznym i jako taki nie może mieć zastosowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., III SA/Gd 414/08, LEX nr 484005). W zaistniałej sytuacji należy skonstatować, iż ustalenie przez organy dla skarżącego wiążących konsekwencji prawnych na podstawie aktu nie będącego w istocie źródłem powszechnie obowiązującego prawa, stanowi naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a., a także naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy, który – jak wskazano powyżej – może być wyłączną podstawą dla oceny przez organy zasadności i wysokości dokonania zwrotu kosztów przejazdu związanych z odbyciem stażu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organy administracji zastosują się do wyrażonej w niniejszej sprawie przez Sąd oceny prawnej, a następnie dokonają rozważenia wysokości przyznanego skarżącemu zwrotu kosztów z uwzględnieniem okoliczności faktycznych istniejących w sprawie, a w szczególności sygnalizowanej przez skarżącego konieczności korzystania z własnego środka lokomocji z uwagi na brak dogodnego bądź dostępnego środka komunikacji publicznej umożliwiającego mu przejazd na staż i powrót do miejsca zamieszkania. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji znajduje oparcie w przepisie art. 152 p.p.s.a.