III SA/Gd 64/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 15 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej A. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką H. P. oraz o uchylenie decyzji z dnia 19 listopada 2018 r. przyznającej wnioskodawczyni "specjalny zasiłek opiekuńczy" z tytułu sprawowania opieki nad matką. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr [...] odmówił A. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej swojej decyzji organ powołał art. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 11, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1-4aa, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. 2020 r., poz. 111 ze zm.) – dalej powoływanej jako "u.ś.r.", art. 7 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1297), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466). W uzasadnieniu organ wskazał, że H. P. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 28 czerwca 2011 r. na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. Z treści tego orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 16 czerwca 2011 r., natomiast nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Z przeprowadzonych w dniach 25 czerwca i 29 lipca 2021 r. rodzinnych wywiadów środowiskowych wynika, że matka wnioskodawczyni wymaga pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Na podstawie wywiadów i oświadczenia ustalono, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ odmówił jednak przyznania świadczenia ponieważ nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. - matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji od 73 roku życia, a więc nie można stwierdzić, że niepełnosprawność powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie uprawnionej do zasiłku dla opiekuna. Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że organ nie może uzależniać wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne od wcześniejszego uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna. Wskazała też na błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez pominięcie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 15 października 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych powodem odmowy przyznania świadczenia nie może być sam w sobie fakt nabycia prawa do zasiłku dla opiekuna. Mając jednakże na względzie, że strona reprezentowana przez pełnomocnika oraz pomimo jasnego i klarowanego pouczenia udzielonego w sprawie nie wyraża woli zawieszenia pobierania zasiłku dla opiekuna, co umożliwiałoby uwzględnienie wniosku inicjującego postępowanie, występuje przesłanka wykluczająca prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Bezprzedmiotowe wobec zajętego stanowiska było kolejne pouczenie i wstrzymanie wydania decyzji w opisanym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego nie ma mowy o naruszeniu uprawnień strony w sytuacji posiadania stałego zabezpieczenia społecznego w postaci zasiłku dla opiekuna, skoro nie wyraziła ona zgody na uchylenie tego uprawnienia w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. A. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku powyższą decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2021 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżąca wniosła o przyznanie jej zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, 2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i niesłusznie uznał, że pobieranie zasiłku dla opiekuna przez skarżącą stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięto również fakt, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2763/17. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Trzeba również przytoczyć art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 października 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...], którą odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pierwszej instancji jako przyczyny odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazywał na wiek w którym powstała niepełnosprawność matki skarżącej (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) oraz na fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.). Organ I instancji uznał nadto za okoliczności ustalone to, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Organ odwoławczy nie wypowiedział się w żaden sposób na temat przesłanki z art.17 ust. 1b u.ś.r., dotyczącej wieku w którym powstałą niepełnosprawność matki skarżącej, stwierdzając jedynie, że skarżąca wyraźnie oświadczyła w dniu 2 sierpnia 2021 r., iż pobiera i nadal chce mieć wypłacany zasiłek dla opiekuna, a skoro tak, to nie może pobierać świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ukształtowała się jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych, które przyjmują, że konieczność stosowania unormowań ustawy z pominięciem niekonstytucyjnego zapisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. powoduje, że wiek w jakim powstała niepełnosprawność osoby podopiecznej nie ma znaczenia z punktu widzenia prawa opiekuna do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Uznać należy zatem, że organ pierwszej instancji nie uwzględniając skutków powoływanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego naruszył przepis prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odnosząc się natomiast do stanowiska organów, co do braku możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna Sąd w składzie orzekającym podziela poglądy prawne wyrażone w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. z dnia 5 października 2018r. sygn. akt I OSK 2763/17 oraz z dnia 14 października 2021r. sygn. akt I OSK 483/21). W wyrokach tych podkreślono konieczność przeprowadzenia wykładni przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. których regulacje nie są jasne i logiczne w tym znaczeniu, że próba ich dosłownego stosowania prowadzi do sprzeczności. Wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., przysługuje "osobie uprawnionej" w sytuacji "zbiegu uprawnień do świadczeń". Uprawnienie do świadczeń nie powstaje jednak ex lege, ale na podstawie decyzji. Można zatem być uprawnionym do danego świadczenia jedynie w oparciu o stosowną decyzję. Aby miał miejsce zbieg uprawnień do świadczeń, literalnie rzecz biorąc, powinny one zostać przyznane, czemu sprzeciwia się jednak art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Jednocześnie odmowa przyznana świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie ze względu na pozostającą w obrocie prawnym decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna nie jest dopuszczalna ze względu na ustawowo zagwarantowane prawo do wyboru świadczenia. NSA wskazał, że ta sytuacja jest skutkiem wadliwej regulacji prawnej, a stąd wynika potrzeba zastosowania wykładni celowościowej i systemowej, tak aby końcowy rezultat stosowania przepisów gwarantował osobie uprawnionej prawo pobierania wybranego przez nią świadczenia. Wprowadzenie bezwzględnego wymogu, aby do rezygnacji z przysługującego uprawnienia doszło przed rozpoznaniem wniosku i przyznaniem nowego świadczenia nie jest uzasadnione już z tego powodu, że wówczas niewątpliwie nie będzie miał miejsca zbieg uprawnień do świadczeń, który jest wszak przesłanką ustawową dokonania wyboru. Skoro beneficjenci świadczeń mają prawo dokonać wyboru, to należy przyjąć, że złożenie wniosku o bardziej korzystne świadczenie świadczy dostatecznie wyraźnie o woli zainteresowanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2020 r., I OSK 2199/19, przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowi tylko o dokonaniu wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną, nie ma w nim mowy o uchyleniu decyzji przyznającej dotychczasowe świadczenie. Nie można wobec powyższego uznać rezygnacji z pobierania dotychczasowego świadczenia i wydania decyzji uchylającej za ustawowy warunek uwzględnienia wniosku. Nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji przez uprawnionego z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Kwestia wyboru świadczenia, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18). Po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń. Należy mieć na uwadze, że osoby ubiegające się o świadczenie pielęgnacyjne, korzystające już z innych form świadczeń dla opiekunów osób niepełnosprawnych są członkami społeczeństwa mającymi prawo oczekiwać wsparcia ze strony władzy publicznej, z uwagi na swą trudną sytuację życiową. Władza publiczna, działając zgodnie z konstytucyjnymi zasada państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP nie może stawiać takich osób wobec konieczności rezygnacji z pobieranego dotychczas na utrzymanie siebie i rodziny świadczenia w celu uzyskania niepewnego co do zasady innego świadczenia. Takie żądanie i oczekiwanie organu administracji kryje w sobie niebezpieczeństwo "pułapki" zagrażającej bytowi opiekuna osoby niepełnosprawnej, a co za tym idzie także i samego niepełnosprawnego. Niebezpieczeństwo takie nie może być zaakceptowane w państwie prawa, otaczającym opieką osoby niepełnosprawne (art. 69 Konstytucji RP). Trudno nie uznać za oczywiste wyboru świadczenia wyższego o 200% od dotychczas pobieranego w przypadku spełnienia przesłanek dotyczących obydwu tych świadczeń. Oczekiwanie przez organ administracji złożenia przez wnioskodawcę dodatkowego oświadczenia o rezygnacji z dotychczasowego świadczenia stanowi wyraz formalizmu nie dającego się pogodzić z powołanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi. Za wystarczające należy uznać poinformowanie wnioskodawcy, że z datą przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego jego prawo do drugiego (konkurencyjnego) świadczenia wygaśnie. Zatem samo złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne stanowi wyraz wyboru jednego z dwóch wykluczających się wzajemnie świadczeń. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu decyzji organów obydwu instancji (punkt pierwszy sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organy pomocy społecznej uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną i rozważą, czy w zaistniałym stanie faktycznym skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżąca i organ administracji publicznej wystąpili o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. O kosztach postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r., poz. 265). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl".