III SA/Gd 640/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędzia NSA Marek Gorski, , Protokolant Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi O. Z. na decyzję Rektora [...] z dnia 30 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nieprzyjęcia na I rok studiów stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komisji Rekrutacyjnej [...] z dnia 30 lipca 2005 r. nr [...] Decyzją z dnia 30 lipca 2005 r. [...] Komisja Rekrutacyjna [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), art. 141 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) oraz uchwał Senatu [...] nr [...] z dnia 26 lutego 2004 r. oraz nr [...] z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie zasad i trybu przyjmowania kandydatów oraz zakresu egzaminów wstępnych na studia dzienne, zaoczne, wieczorowe i eksternistyczne w [...] w roku akademickim 2005/2006 i nr [...] z dnia 28 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyjmowania na studia w latach 2003/2004, 2004/2005 i 2005/2006 laureatów oraz finalistów olimpiad stopnia centralnego i okręgowego, w wyniku przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego postanowiła nie przyjąć O. Z. na I rok dziennych studiów prawniczych na [...] w roku akademickim 2005/2006 z powodu braku miejsc. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia wskazano, iż w wyniku przeprowadzonego egzaminu w/w uzyskała 37 punktów natomiast Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna postanowiła przyjąć na dzienne studia prawnicze kandydatów, którzy uzyskali nie mniej niż 39 punktów. W odwołaniu od w/w decyzji O. Z. wniosła o powtórne rozpatrzenie jej kandydatury, wskazując, iż z uwagi na sytuację rodzinną chciałaby się kształcić na [...]; nadto odwołująca podała, iż w wyniku przeprowadzonego egzaminu uzyskała 37 punktów. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2005 r. [...] Rektor [...], na podstawie art. 141 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz uchwały Senatu [...] w sprawie zasad i trybu przyjmowania kandydatów oraz zakresu egzaminów wstępnych na studia dzienne, zaoczne, wieczorowe i eksternistyczne w [...] w roku akademickim 2005/2006, zgodnie z wnioskiem Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej z dnia 29 sierpnia 2005 r. stwierdził, iż brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania i przyjęcia odwołującej na dzienne studia prawnicze na [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, iż odwołanie od decyzji Komisji Rekrutacyjnej odmawiającej z powodu nie uzyskania limitu punktów przyjęcia na studia rozpatrzyła Uczelniana Komisja Rekrutacyjna, która po zapoznaniu się w z jego treścią oraz dokumentacją dotyczącą przebiegu postępowania kwalifikacyjnego nie znalazła podstaw do uwzględnienia odwołania; w związku z powyższym należało odmówić odwołującej przyjęcia na studia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku O. Z. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji jako obarczonej licznymi wadami. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a., gdyż dopiero w uzasadnieniu podaje się, iż nie znaleziono podstaw do uwzględnienia odwołania. Nadto uzasadnienie prawne jak i faktyczne decyzji nie jest wystarczające. Organ nie pokusił się bowiem o przedstawienie wyników rozpatrywanych odwołań; nie jest zaś wykluczone, iż na ich skutek przyjęte zostały osoby, które uzyskały 38, 37 lub mniej punktów. Stąd też w ocenie skarżącej dla pełnej jasności w decyzji należało wskazać szczegółowe wyliczenie osób, które w następstwie odwołań uzyskały kwalifikację oraz liczby uzyskanych przez nie punktów. W takim bowiem przypadku można by było stwierdzić, iż zachowana została zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 przedmiotowego aktu prawnego. Skarżąca podała również, iż w treści uzasadnienia decyzji nie przytoczono przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodności z prawem, władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja występuje zaś w sprawie niniejszej; podstawę rozstrzygnięcia stanowią więc okoliczności, które, oprócz podniesionych w skardze, Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Rektora [...] utrzymująca w mocy decyzję Komisji Rekrutacyjnej [...] o nieprzyjęciu skarżącej w poczet studentów I roku dziennych studiów prawniczych. Mając na uwadze częściowe zarzuty sformułowane w skardze podnieść jednak należy, iż sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji administracyjnych o odmowie przyjęcia na studia dotyczy wyłącznie zgodności z prawem postępowania decyzyjnego uprawnionych organów; ocena prac egzaminacyjnych, której wyrazem jest uzyskany wynik punktowy jak i poprawność pytań egzaminacyjnych są spod kognicji sądu administracyjnego wyłączone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 1994r., SA/Wr 1769/93, publ. Wokanda 1994/6/37 oraz z dnia 2 grudnia 1994 r., I SA 1636/94, publ. ONSA 1995/4/176). Podkreślenia wymaga, iż akty przyjęci /odmowy przyjęcia/ na studia są jednolicie uznawane za indywidualne akty administracyjne/ patrz wyrok SN z dn.26.09.02 III CKN 466/00/. W związku z tym dla oceny prawidłowości w/w rozstrzygnięcia oraz postępowania organów orzekających w sprawie podstawowego znaczenia nabierają przepisy art. 141 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz przepisy k.p.a. regulujące zarówno obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej jak i statuujące obowiązki organu II instancji wypływające z realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż w świetle art. 141 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym rekrutację na studia, na które wstęp nie jest wolny, przeprowadzają komisje rekrutacyjne powołane przez dziekana wydziału lub inny organ wskazany w statucie uczelni; co istotne, ustawodawca przedmiotowe komisje rekrutacyjne uczynił organem funkcjonalnie i rzeczowo właściwym do podjęcia decyzji w sprawie przyjęcia na studia. Z uwagi zaś na okoliczność, iż dyspozycja art. 141 przedmiotowego aktu prawnego nie zawiera regulacji szczegółowych co do elementów w/w decyzji, stosować w tym zakresie należy ogólne przepisy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna winna zawierać m.in. podpis z podaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podpis pod decyzją składa więc osoba sprawująca funkcję organu administracyjnego, osoba działająca z upoważnienia udzielonego na mocy art. 268a k.p.a. albo przepisów odrębnych, a także członkowie organu kolegialnego lub zespołu orzekającego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 447). Co oczywiste, w przypadku decyzji organu kolegialnego (jakim bez wątpienia jest Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna [...]) podpis powinien być złożony przez wszystkich członków organu; kwestia ta wiąże się bowiem bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem do wydawania takich rozstrzygnięć. Nie ma zaś w tym przypadku znaczenia, czy chodzi o decyzję administracyjną organu kolegialnego wydaną przez organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, czy też przez podmioty, którym powierzono wykonywanie kompetencji z zakresu administracji publicznej. Jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzje administracyjne organów kolegialnych są swoistymi aktami oświadczenia woli wyrażonymi w formie pisemnej; stanowią więc wyraz woli członków organu orzekającego, którzy tworząc określoną całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji – zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 września 1992 r., III AZP 17/92, publ. OSNCP 1993/3/25, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, publ. OSP 1992/2/27, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90, publ. ONSA 1991/2/42). Sąd w składzie orzekającym wskazuje także na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r. (III RN 135/03, publ. OSNP 2004/16/274), iż wyjątkowo w odniesieniu do decyzji organu kolegialnego można uznać za prawidłową praktykę sporządzania odrębnego dokumentu, który jest podpisywany przez wszystkie osoby uczestniczące w jego przyjęciu albo ujęcia treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia, do którego załącza się podpisaną przez uczestników posiedzenia listę obecności członków organu kolegialnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż decyzja Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej [...] została podpisana wyłącznie przez jej przewodniczącego. W aktach administracyjnych brak jest zaś jakiegokolwiek upoważnienia wydanego przez organ kolegialny do jednoosobowego podpisywania wydawanych rozstrzygnięć przez przewodniczącego komisji; upoważnienie takie nie wynika również z jakiegokolwiek przepisu prawa powszechnie obowiązującego ani stosownej uchwały Senatu [...] mającej za przedmiot regulacji postępowanie rekrutacyjne. Zauważyć należy, iż z posiedzenia organu orzekającego w I instancji został sporządzony stosowny protokół. Mimo, iż widnieje na nim pięć różnych podpisów - to jednak ponieważ są nieczytelne - nie wiadomo w istocie (poza przewodniczącym komisji), kto był członkiem organu rekrutacyjnego oraz w jakim charakterze na forum tego organu występował. W świetle zaś art. 68 § 1 k.p.a., protokół winien być sporządzony w sposób, aby wynikało z niego kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Powyższa analiza prowadzi do konstatacji, iż organ orzekający w przedmiocie przyjęcia na studia wyższe naruszył dyspozycję art. 107 § 1 k.p.a., a decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy decyzja organu kolegialnego została podpisana przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2000 r., I SA 1109/00, baza Lex nr 55019). W takim przypadku treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa; charakter tego naruszenia powoduje z kolei, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i z obrotu prawnego powinna ulec wyeliminowaniu. Niezależnie od wskazanych naruszeń, dokonanych przez organ I instancji nieważnością dotknięta jest również decyzja organu odwoławczego, którym w przedmiotowej sprawie był Rektor [...]. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organ odwoławczy wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej nie poczynił w tej materii żadnych czynności. Nadto, mimo, iż konkluzja wydanego przez w/w organ rozstrzygnięcia jest jasna, jego forma co do zasady narusza dyspozycję art. 138 § 1 k.p.a., gdzie wskazano wprost jakie rodzaje rozstrzygnięć wydać może organ II instancji. Tym samym stwierdzając wykazane uchybienia, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komisji Rekrutacyjnej [...] z dnia 30 lipca 2005 nr [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy rekrutacyjne winny mieć na uwadze rozważania dotyczące zasad podpisywania decyzji administracyjnych przez organy kolegialne; uwzględnieniu winny również podlegać rozważania dotyczące prawidłowości sporządzania protokołów w świetle obowiązujących przepisów prawa.