III SA/Gd 640/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi N. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 stycznia 2017 r. nr [...]. Decyzją z dnia 5 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając m.in. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 180), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 stycznia 2017 r., odmawiającą przyznania N. G. dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy stwierdził, że osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego musi wykazać się m.in. tytułem prawnym do lokalu, a zatem musi być najemcą albo właścicielem lokalu lub członkiem spółdzielni mieszkaniowej bądź właścicielem domu jednorodzinnego lub posiadać inny tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponosić wydatki związane z jego zajmowaniem. N. G. wskazała najem jako tytuł prawny do lokalu. Z pisma Zarządu Nieruchomości Komunalnych Biura Obsługi Mieszkańców nr [...] z dnia 8 marca 2016r. wynika natomiast, że najemcami lokalu nr [...] przy ul. [...] w G. są M. K. i M. K., a N. G. ( ich córka ) nie posiada tytułu prawnego do lokalu. Jest ona osobą uprawnioną jedynie do wspólnego zamieszkiwania. Strona wywodzi tytuł prawny do lokalu z ustnej umowy użyczenia zawartej z rodzicami, na mocy której zobowiązała się do pokrywania części kosztów używania całego lokalu, w tym do płacenia części czynszu najmu, jak i opłat niezależnych od wynajmującego. Ustalono, że ok. 2 lata temu została zawarta pomiędzy najemcami lokalu i N. G. na czas nieokreślony ustna umowa użyczenia części lokalu mieszkalnego , dotycząca pokoju o pow. 15,04 m2 wraz z możliwością korzystania z części wspólnych- kuchni, łazienki i przedpokoju. M. K. stwierdziła, że o zawartej umowie użyczenia poinformowała ustnie administratorkę BOM nr [...], nie otrzymała jednak na piśmie zgody właściciela. Kierownik BOM-7 GZNK Biura Obsługi Mieszkańców nr [...] nie potwierdziła ustnego zawarcia umowy użyczenia. Organ odwoławczy uznał, że umowa użyczenia lokalu może - po spełnieniu pozostałych ustawą przewidzianych przesłanek - upoważniać do uzyskania dodatku mieszkaniowego. W przypadku jednak najmu lokali mieszkalnych wchodzących w skład gminnego zasobu, użyczenie takiego lokalu może nastąpić przy spełnieniu określonych warunków. Zasady wynajmowania takich lokali mieszkalnych zostały określone w uchwale Nr [...] Rady Miasta z dnia 25 marca 2004 r. W świetle tej uchwały Prezydent Miasta w uzasadnionych przypadkach może wyrazić zgodę na podnajem całego lokalu lub części lokalu przez najemcę, bądź na oddanie przez niego lokalu w bezpłatne używanie osobom trzecim. Na rzecz pełnoletnich zstępnych oddanie części lokalu w bezpłatne używanie może nastąpić na wniosek najemcy tylko w sytuacjach szczególnie społecznie uzasadnionych. Organ uznał, że użyczenie przez najemców części przedmiotowego lokalu może nastąpić wyłącznie za zgodą Prezydenta Miasta. Takiej zgody strona nie przedstawiła, zaś pismo z dnia 24.11.2016r. potwierdza, że nie została zawarta umowa użyczenia. Zdaniem organu strona nie posiada tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego uprawniającego do przyznania dodatku mieszkaniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję N. G. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w zw. z art. 710 k.c. i art. 6882 k.c., poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu w sytuacji, gdy współkorzysta ona z tego lokalu na podstawie umowy użyczenia zawartej z najemcami. Skarżąca podniosła, że istota zakazu zawarta w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów dotyczy zakazu oddania części lokalu do nieodpłatnego używania bez wymaganej zgody właściciela. Ona zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od dzieciństwa do chwili obecnej. Zatem wskazanie jej - dorosłej córki najemców – jako współuprawnionej do zamieszkiwania mieściło się w stosunku najmu, tj. w relacjach umownych właściciela – najemcy lokalu. Adresatem skierowania nie była skarżąca i dla niej z faktu wymienienia jej w skierowaniu jako osoby uprawnionej do zamieszkiwania wraz z najemcami nie wynikały jakiekolwiek prawa wobec właściciela lokalu i wobec najemców. Prawo do zamieszkiwania, określone w skierowaniu do zawarcia umowy najmu, nie daje osobie wymienionej w tym skierowaniu prawa do zajmowania i współkorzystania z lokalu, skutecznego wobec najemców lokalu i wobec właściciela lokalu. Zdaniem skarżącej zawarta przez nią ustna umowa użyczenia jest tytułem prawnym do zajmowania części lokalu, uprawniającym do uzyskania dodatku mieszkaniowego, bowiem zobowiązała się w stosunku do rodziców do płacenia części czynszu najmu należnego wynajmującemu i ponoszenia części tzw. opłat niezależnych od wynajmującego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 966), zwanej dalej "ustawą", dodatek mieszkaniowy przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. Skarżąca twierdziła, że zawarła z najemcami lokalu ( rodzicami) umowę użyczenia części lokalu i ponosi wydatki związane z zajmowaniem lokalu, wobec czego przysługuje jej dodatek mieszkaniowy. Organy stały na stanowisku, że skarżącej dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Przyczyny takiego stanowiska organów obu instancji nie są do końca jasne, co spowodowane jest naruszeniem przez nie art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienia decyzji co prawda zawierają relację z przeprowadzonych dowodów jak też wskazują niektóre ustalone fakty z przytoczeniem dowodów na ich poparcie, ale nie sposób na ich podstawie jednoznacznie stwierdzić, czy organy w ogóle kwestionują twierdzenia skarżącej dotyczące zawarcia przez nią z jej rodzicami umowy użyczenia lokalu - z przyczyn dowodowych- czy też twierdzeń tych nie kwestionują, a jedynie stoją na stanowisku, że umowa użyczenia lokalu wchodzącego w skład gminnego zasobu wymaga dla swej skuteczności zgody Prezydenta Miasta, a co za tym idzie - skoro zgoda taka nie została wyrażona, to nie można mówić o zawarciu umowy użyczenia. Istotne jest to między innymi dlatego, że to ostatnie stanowisko jest błędne. Fakt, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta, zawarte w przywołanej przez organ odwoławczy uchwale Rady Miasta z dnia 25 marca 2004 r., przewidują wyrażenie zgody Prezydenta Miasta na podnajem lub oddanie w bezpłatne używanie lokalu lub jego części przez najemcę , nie oznacza, że umowa taka, zawarta bez zgody Prezydenta Miasta , nie będzie ważna. Wynika to choćby z przepisu art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( tj. Dz.U. 2014, poz.150 ze zm.), który stanowi, że właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny, jeżeli lokator wynajął, podnajął albo oddał do bezpłatnego używania lokal lub jego część bez wymaganej pisemnej zgody właściciela. Wyrażenie bądź niewyrażenie zgody przez właściciela może ewentualnie przynieść negatywne skutki dla lokatora (najemcy) w formie powyżej wskazanej, ale nie jest warunkiem skuteczności zawartej przez niego umowy. Należy mieć na uwadze fakt, że organ odwoławczy zasadnie nie kwestionował, że umowa użyczenia lokalu może - po spełnieniu pozostałych przewidzianych ustawą przesłanek - upoważniać do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Tak więc, skoro – co do zasady – umowa użyczenia pozwala na uzyskanie dodatku mieszkaniowego, a skarżąca twierdzi, że taką umowę zawarła, dokonanie jednoznacznych ustaleń w tym przedmiocie jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie dokonanie analizy zebranego materiału dowodowego, po jego ewentualnym uzupełnieniu, w celu jednoznacznego ustalenia, czy skarżąca spełnia wymogi przepisu art. 2 ust. 1 oraz pozostałych przepisów ustawy, uprawniających do uzyskania dodatku mieszkaniowego oraz wydanie decyzji z zachowaniem zasad określonych artykułem 107 k.p.a., szczególnie dotyczących uzasadnienia decyzji. Organ będzie miał też na uwadze stanowisko prawne, wyrażone powyżej przez Sąd.