III SA/Gd 646/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Starszy asystent sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pucku na uchwałę Rady Gminy Krokowa z dnia 25 listopada 2021 r. nr XLII/425/2021 w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych diet dla radnych Rady Gminy Krokowa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 25 listopada 2021 r. Rada Gminy Krokowa, działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 - 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) - dalej jako "u.s.g.", § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r., poz. 1974), podjęła uchwałę nr XLII/425/2021 w sprawie ustalenia wysokości miesięcznych diet radnych Rady Gminy Krokowa. Uchwała w §1 ustala wysokość miesięcznych diet radnych Gminy Krokowa w różnicując je w zależności od pełnionej funkcji (przewodniczący, wiceprzewodniczący, przewodniczący komisji stałej, radny). W § 2 ust. 1 stanowi, że za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność radego na posiedzeniu zwołanym przez Przewodniczącego Rady lub Przewodniczącego komisji potrącana będzie kwota w wysokości 20% przysługującej kwoty. Potrącenia dokonywane będą na podstawie listy obecności. W § 2 ust. 2 stanowi się, że w przypadku, gdy Radny wykonuje inne obowiązki wynikające z pełnienia funkcji Radnego, które uniemożliwiają mu obecność na posiedzeniu sesji lub komisji dieta nie ulega obniżeniu. Uchwała w § 6 ust. 1 stanowi natomiast, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Prokurator Rejonowy w Pucku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa, tj.: 1. art. 2, art. 7, art. 88 Konstytucji RP, art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) - dalej jako: "u.o.a.n.", poprzez zaniechanie opublikowania uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, 2. art. 25 ust. 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 2 uchwały zapisu, który powoduje, że ustalona w ten sposób dieta nie ma charakteru rekompensującego utracone przez radnego zarobki, a stanowi w istocie wynagrodzenie za pracę, a także brak zapisów regulujących kwestie dotyczące potrącenia diety za każdy dzień niewykonywania poszczególnych funkcji związanych z pełnieniem mandatu radnego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji w oparciu o przywołaną w zarzucie skargi podstawę prawną. Powołano też aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Prokurator zauważył również, że dieta radnego nie stanowi wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą, ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić swoisty ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu. Delegacja z art. 25 ust. 4 u.s.g. nie wyklucza ustalenia diety w formie ryczałtu, jednak podejmując uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w wysokości diety za dany okres wszystkich jego obowiązków, tzn. nie tylko udziału w posiedzeniach rady czy komisji. W zaskarżonej uchwale co prawda zawarto w tym zakresie pewne regulacje, jednakże nie mają one charakteru kompleksowego. Niewątpliwie radny realizując swój mandat podejmuje wiele różnych czynności wykraczających poza uczestnictwo w posiedzeniach rady czy komisji. Wadliwie przyjęto, że diety należą się tylko za udział w posiedzeniach oraz inne czynności wykonywane dla gminy w czasie, w którym powinni być na posiedzeniach. Przyjęto nadto, że w sytuacji, gdy w danym okresie nie odbyło się posiedzenie i radny nie wykonywał żadnych zadań, przysługuje mu dieta w pełnej wysokości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Krokowa wniosła o oddalenie skargi wskazując, że zaskarżona uchwała nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, lecz jest aktem organizacyjnym gminy skierowanym do skonkretyzowanych adresatów i wiążącym jedynie wskazane w nim podmioty, nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy. W ocenie Rady nie doszło też do naruszenia art. 25 ust. 4 u.s.g., gdyż z treści uchwały wyraźnie wynika kiedy radnemu przysługuje dieta i w jakich okolicznościach podlega ona potrąceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 14 czerwca 2022 r" sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, a także a także z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2383/22, z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 2819/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet należnych radnym, wypłacanych periodycznie i mających także charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny. Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, ani zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie, nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem 1 stycznia 2022 r.), uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Stwierdzając nieważność uchwały w związku z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., to jest z tego powodu, że zapisy ocenianego aktu, jako całości, nie weszły prawidłowo w życie, Sąd uwzględnił najdalej idący zarzut zawarty w skardze. Z tego względu rozstrzyganie przez Sąd o szczegółowym kształcie poszczególnych uregulowań zawartych w zaskarżonej uchwale, co do których z opisanych wyżej powodów naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. ma zastosowanie skutek stwierdzenia nieważności ex tunc, to jest od chwili ich podjęcia, nie byłoby w ocenie Sądu uprawnione. Szczególnie, że Sąd nie ma w przedmiotowej sprawie kompetencji, aby związać organ gminy wytycznymi, co do przyszłych rozwiązań jakie organ ten ewentualnie podejmie w ramach nowej uchwały dotyczącej kwestii ustalania zasad i wysokości diet dla radnych. Jedynie zatem na marginesie przedmiotowej sprawy, Sąd zważył, że zawarte w ustawie o samorządzie gminnym upoważnienie pozwala na określenie diet w sposób zryczałtowany, a także na różnicowanie wysokości diet z uwagi na funkcję pełnioną przez radnego, a nadto uwzględnia okoliczności związane z tym, czy radny faktycznie wykonywał powiązane ze sprawowaną funkcją obowiązki. Żadna ze stron nie kwestionuje też, że dieta radnego nie jest wynagrodzeniem za pracę oraz ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy czy na posiedzeniu komisji), nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Radni pełnią bowiem swoją funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (czy urzędem gminy), ani też nawiązaniem z nimi umowy cywilnoprawnej. Celem diety jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy u.s.g. nie regulują wprost tego, za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej kompensacyjny charakter, ustalane w tym zakresie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Przy dopuszczeniu ustalenia wysokości diety w formie ryczałtu, uchwała powinna też przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego obowiązków. Niedopuszczalna jest poza tym sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, czy też dietę zryczałtowaną za udział w sesji Rady lub w posiedzeniu komisji, pomimo tego, że w danym miesiącu nie wykonywał swoich obowiązków, albo też nie brał udziału w sesji lub posiedzeniu, chociażby z przyczyn usprawiedliwionych, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Przyjęty w zaskarżonej uchwale mechanizm ustalania wysokości ryczałtu diety opiera się wyłącznie na uczestnictwie w sesjach Rady Gminy oraz posiedzeniach komisji Rady. Abstrahuje on natomiast zupełnie od pozostałej aktywności radnego. Analogicznie skonstruowano normatywne podstawy niewypłacenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na posiedzeniach Rady Gminy i komisji Rady w odpowiednim wymiarze czasu ich trwania. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 3602/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych należy zatem zawsze ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a nie tylko tych, związanych z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego wyartykułowanego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w sesjach rady gminy, czy posiedzeniach komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w przyjętym okresie czasu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2472/21 oraz z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.