III SA/Gd 651/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na pismo Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia 18 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejsca pełnienia służby postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 24 czerwca 2006 r. Dyrektor Izby Celnej [...] wyznaczył funkcjonariuszowi celnemu – skarżącemu A. K. z dniem 26 czerwca 2006r. miejsce pełnienia służby w Referacie [...] w Izbie Celnej [...]. Wcześniej skarżący pełnił służbę w Wydziale [...] w Izbie Celnej [...]. Pismem z dnia 3 lipca 2006 r. skarżący zwrócił się z prośbą o ponowne wyznaczenie miejsca pełnienia służby w Wydziale [...]. W odpowiedzi Dyrektor Izby Celnej [...] w piśmie z dnia 7 lipca 2006 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Skarżący następnie złożył pismo do Szefa Służby Celnej [...] wnosząc o przywrócenie go do pełnienia służby w Wydziale [...] Izby Celnej [...]. W piśmie z dnia 8 sierpnia 2006 r. znak [...] Dyrektor Departamentu Służby Celnej poinformował skarżącego, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej do rozstrzygania w spawach ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych uprawniony jest Dyrektor Izby Celnej, nie zaś Szef Służby Celnej. Skarżący nie zgadzając się z przedstawionym stanowiskiem w piśmie z dnia 20 września 2006 r. skierowanym do Dyrektora Izby Celnej [...] wniósł o merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz o przywrócenie go do służby w Wydziale [...] Izby Celnej [...]. W odpowiedzi na to pismo Dyrektor Izby Celnej [...] w piśmie z dnia 18 października 2006 r. znak [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na "czynności Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia 18 października 2006r.", domagając się stwierdzenia nieważności czynności i zarzucając: - naruszenie prawa materialnego poprzez niedopełnienie obowiązków z mocy art. 1 ust. 1 i art. 6 k.p.a., - prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji publicznej z mocy art. 104 i art. 107 k.p.a., - prawa miejscowego poprzez przekroczenie kompetencji w zakresie realizacji polityki kadrowej z mocy § 2 pkt 5 ppkt 2-4-3 decyzji nr 31/OC Ministra Finansów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie wprowadzenia "Systemu Kontroli Prowadzonych przez Służbę Celną" w obszarze koncepcji funkcjonowania wydziałów zwalczania przestępczości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż Dyrektor Izby Celnej [...] świadomie unika nadania swemu działaniu formy decyzji administracyjnej, gdyż de facto nie dysponuje odpowiednim umocowaniem prawnym do podejmowania tego typu działań w odniesieniu do funkcjonariuszy Wydziału [...], co wynika z decyzji Ministra Finansów nr 31/OC z dnia 27 września 2005 r. W ocenie skarżącego prowadzone przez Dyrektora Izby Celnej [...] czynności związane z kolejnym naborem chętnych do służby w Wydziale [...], przy stanowczej odmowie przywrócenia skarżącego do pracy w tym wydziale stanowią swoisty wyraz niechęci do funkcjonariuszy alokowanych z Oddziału Celnego w J. do Izby Celnej [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, iż z samego faktu, że sprawa nosi charakter indywidualny nie wynika, że musi ona być rozstrzygana decyzję administracyjną. Organ administracji publicznej może bowiem rozstrzygać sprawę w drodze decyzji administracyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy w przepisach prawa materialnego zawarte jest umocowanie tego organu do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym. Następnie organ podniósł, że instytucję "przeniesienia funkcjonariusza celnego" definiują przepisy art. 18 ustawy o Służbie Celnej. Obejmuje ona przeniesienie na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu w tej samej lub innej miejscowości oraz przeniesienie czasowe na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym do innej jednostki organizacyjnej Służby Celnej w tej samej lub innej miejscowości. Wyznaczenie zatem nowego miejsca pełnienia służby w ramach tej samej jednostki organizacyjnej nie wiąże się ze zmianą urzędu oraz miejscowości pełnienia służby, nie pociąga za sobą również innych warunków służby i z tych przyczyn nie stanowi przeniesienia służbowego, o jakim mówi art. 18 ustawy o Służbie Celnej. Wyznaczenie nowego miejsca pełnienia służby stanowi bowiem czynność podejmowaną przez Dyrektora Izby Celnej w ramach przyznanych mu kompetencji do organizacji służby w sposób zapewniający prawidłową realizację zadań służby, czynność o charakterze materialno-technicznym i nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Odnosząc się do powoływanej przez skarżącego decyzji Ministra Finansów nr 31/OC organ podniósł, iż Minister Finansów kształtuje politykę kadrową, w tym szkoleniową w organach celnych. Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie daje Ministrowi Finansów umocowania do ograniczenia władztwa Dyrektora Izby Celnej w zakresie realizacji polityki personalnej w podległych jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 ze zm.) w wypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przeniesieniu albo zleceniu mu wykonywania innych obowiązków służbowych, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz celny może, w terminie 14 dni, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei w myśl art. 81 ust. 2 do postępowania, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś z ust. 3 art. 81 wynika, iż od decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, Sąd doszedł do przekonania – wbrew odmiennym twierdzeniom organu administracji publicznej, że pismo organu z dnia 26 czerwca 2006 r. znak [...] w przedmiocie wyznaczenia skarżącemu miejsca pełnienia służby w Referacie [...] jest w istocie decyzją administracyjną. Mocą tej decyzji funkcjonariusz celny został przeniesiony w rozumieniu art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej do pełnienia służby w innym referacie Izby Celnej [...]. Podnieść trzeba, iż przeniesienie o jakim stanowi art. 81 ust. 1 powołanej ustawy należy rozumieć nie tylko jako przeniesienie w formach wymienionych w art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej ale także jako przeniesienie na inne stanowisko w obrębie tego samego urzędu. Przepis art. 81 ust. 1 powołanej ustawy nie zawęża bowiem pojęcia przeniesienia, używając go obok pojęcia "przeniesienia na niższe stanowisko". Przepis ten nie odsyła także do unormowania zawartego w art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto należy zwrócić uwagę, że już samo zlecenie funkcjonariuszowi celnemu wykonywania innych obowiązków służbowych wymaga wydania decyzji poddanej kontroli w trybie art. 81 ustawy o Służbie Celnej. Skoro zatem przeniesienie dokonane w stosunku do skarżącego wiązało się z powierzeniem mu innych niż dotychczas obowiązków służbowych, to nie znajdowałoby żadnego uzasadnienia uznanie, że w odniesieniu do takiego przeniesienia konieczność wydania decyzji administracyjnej poddawanej kontroli na podstawie art. 81 ustawy o Służbie Celnej byłaby wyłączona. W tej sytuacji organ - stosownie do brzmienia art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej dokonując przeniesienia skarżącego na inne stanowisko winien był wydać w tej kwestii decyzję administracyjną. Według przyjętego powszechnie w orzecznictwie i literaturze stanowiska, pisma sporządzane w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej są takimi decyzjami, nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a., o ile zawierają określone podstawowe elementy, takie jak data wydania, oznaczenie organu, adresata, rozstrzygnięcie i podpis. Takie warunki spełniało pismo organu z dnia 26 czerwca 2006 r., a zatem stanowiło decyzję administracyjną – choć nie zostało tak nazwane. Skoro zatem pismo organu z dnia 26 czerwca 2006 r. było decyzją administracyjną, to skarżący stosownie do treści art. 81 mógł w terminie 14 dni złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismo to pouczenia nie zawierało, jednakże skarżący takowy wniosek złożył w dniu 3 lipca 2006 r., wnosząc o zweryfikowanie zajętego stanowiska. W drodze kolejnego pisma - z dnia 7 lipca 2006 r. nr [...], również spełniającego wszystkie wymogi decyzji administracyjnej Dyrektor Izby Celnej [...] podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W tej sytuacji skarżącemu – wobec treści art. 81 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia 7 lipca 2006 r. nr [...]. Jednakże w decyzji organu administracji z dnia 7 lipca 2006 r. nie zamieszczono pouczenia o trybie jej zaskarżenia. Skarżący po otrzymaniu tej decyzji nadal kierował pisma do Szefa Służby Celnej [...] oraz do Dyrektora Izby Celnej [...] i wnosił o przywrócenie go do służby w Wydziale [...] – [...]. Ostatecznie skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego dopiero na pismo Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia 18 października 2006 r. nr [...], którego nie można uznać za decyzję administracyjną, gdyż stanowi kolejne pismo informacyjne kierowane do strony w sprawie już uprzednio, w sposób wyżej omówiony, załatwionej. Skoro zatem pismo z dnia 18 października 2006 r. nie jest decyzją administracyjną, to skarga na nie jest niedopuszczalna, jako że brak jest przedmiotu zaskarżenia. Brak należytego pouczenia o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego mógłby natomiast stanowić podstawę do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia skargi. Z wnioskiem o przywrócenie terminu, składając równocześnie w trybie przewidzianym art. 54§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (za pośrednictwem organu) skargę na decyzję z dnia 7 lipca 2006 r., skarżący mógłby zwrócić się do sądu w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę skarżącego odrzucił jako niedopuszczalną.