III SA/Gd 652/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 19 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącej S. B. kwotę 697 ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19 września 2014r. Dziekan Wydziału Nauk Społecznych Uniwersytetu skreślił S. D. (obecnie B.), studentkę 1 roku kierunku Pedagogika specjalna Wydziału Nauk Społecznych, z dniem 19 września 2014r., z listy studentów. W uzasadnieniu organ podał, że w/w nie zaliczyła semestru 2 w roku akademickim 2013/2014. Decyzję odebrał mąż S. B.- R. B. - w dniu 7 października 2014r. Pismem z dnia 31 stycznia 2015r. S. B. zwróciła się do Dziekana Wydziału Nauk Społecznych Uniwersytetu o przywrócenie na listę studentów. Dziekan nie wyraził na to zgody. Wnioskiem z dnia 17 lutego 2015r. S. B. wystąpiła do Rektora Uniwersytetu o stwierdzenie nieważności decyzji o skreśleniu z listy studentów, powołując się na art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 190 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Następnie S. B., w oparciu o art. 37 ust 1 k.p.a. , pismem z dnia 15 kwietnia 2015r. wezwała Rektora Uniwersytetu do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nieterminowym rozpoznaniu jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o skreśleniu z listy studentów. Decyzją z dnia 19 czerwca 2015r. Rektor Uniwersytetu , działając na podstawie art. 60 ust. 6, art. 66, art. 70 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) oraz § 44 ust. 1 Regulaminu Studiów [...], po rozpatrzeniu odwołania S. B. z dnia 15 kwietnia 2015r., utrzymał w mocy decyzję Dziekana Wydziału Nauk Społecznych o skreśleniu jej z listy studentów Uniwersytetu . W uzasadnieniu wskazano, że S. B. została skreślona z listy studentów w dniu 19 września 2014r. z powodu braku zaliczenia z przedmiotu "Studia nad niepełnosprawnością". Decyzja została wysłana do strony listem poleconym za potwierdzeniem odbioru. W dniu 15 stycznia 2015r. wpłynął do Dziekanatu wniosek z dnia 26 listopada 2014r. o wznowienie studiów w roku akademickim 2014/2015, na co nie wyrażono zgody. Ponadto S. B. nie zgłosiła się do Dziekanatu, aby zapoznać się z decyzją o skreśleniu jej z listy studentów, którą odebrał jej mąż. W związku z tym Rektor stwierdził, że nie widzi możliwości anulowania decyzji Dziekana o skreśleniu strony z listy studentów. Na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia 19 czerwca 2015r. S. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niepodjęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także brak merytorycznego rozpatrzenia złożonego wniosku, art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. przez załatwienie sprawy z rażącą zwłoką oraz niepodjęcie postępowania wyjaśniającego, art. 190 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, poprzez jego zastosowanie , mimo że nie zaistniała żadna z ustawowych przesłanek uprawniających organ do skreślenia skarżącej z listy studentów. Zarzuciła też organowi bezczynność z uwagi na niepodjęcie postępowania dotyczącego unieważnienia decyzji o skreśleniu z listy studentów. Wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stanowiącej równowartość trzykrotnej stawki minimalnej wynagrodzenia. Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego, a o niezapoznaniu się przez organ z dokumentacją sprawy świadczy sformułowanie: "(...) po rozpatrzeniu Pani odwołania z dnia 15 kwietnia 2015 r. (...)". W ocenie skarżącej organ nie odniósł się do wniosków zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Decyzja o skreśleniu z listy studentów została wydana z rażącym naruszeniem art. 190 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Nie zaistniała żadna z przesłanek uprawniających do skreślenia skarżącej z listy studentów, co stanowi podstawę do stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015r. pełnomocnik skarżącej zarzuciła, że organ nie mógł rozpoznać odwołania skarżącej, albowiem odwołania takiego nie było. Złożone natomiast zostało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ nie rozpoznał istoty wniosku. Skarżąca nie zapoznała się z decyzją, ponieważ decyzję odebrał mąż skarżącej, który ją zgubił. W tej sytuacji skarżąca nie składała wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności. Z przepisu art. 207 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz.U. z 2012 r. poz.572 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" wynika, że do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Decyzja o skreśleniu studenta z listy studentów należy do decyzji podejmowanych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów, wobec czego do decyzji Dziekana Wydziału Nauk Społecznych Uniwersytetu z dnia 19 września 2014 r. o skreśleniu skarżącej z listy studentów będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące postępowania odwoławczego. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi w art. 15 , że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z przepisu art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy ( art. 127 §2 k.p.a.). W myśl art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§2). Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (§3). Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym w art. 190 ust. 3 stanowi, że od decyzji o skreśleniu studenta z listy studentów przysługuje odwołanie do rektora. Decyzja rektora jest ostateczna. Także art. 70 ust. 2 ustawy stanowi, że od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej służy odwołanie do rektora. W myśl art. 70 ust. 3 ustawy rektor uchyla decyzję kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej sprzeczną z ustawą, statutem, uchwałą senatu lub najwyższego organu kolegialnego uczelni niepublicznej, uchwałą rady tej jednostki organizacyjnej, regulaminami lub innymi przepisami wewnętrznymi uczelni lub naruszającą ważny interes uczelni. Przepisy ustawy nie przewidują terminów do wniesienia odwołania od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej , wobec czego zastosowanie będzie miał w tym zakresie art. 129 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że odwołanie stanowi środek prawny instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych, która uruchamiana jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie i za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w I instancji. Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ II instancji. Źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może być jedynie akt woli strony postępowania, urzeczywistniony złożonym przez nią odwołaniem. W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, publ. ONSA 1984, nr 1, poz. 51). Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Wr 477/95, publ. LEX nr 26724, w którym stwierdzono, że "wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności". Podzielając powyższe poglądy Sąd uznał, że taka sytuacja zachodzi w przypadku zaskarżonej decyzji Rektora Uniwersytetu . Decyzja Dziekana Wydziału Nauk Społecznych została skarżącej doręczona w trybie art. 43 k.p.a. - poprzez doręczenie dorosłemu domownikowi - mężowi skarżącej ( co przyznała na rozprawie pełnomocnik skarżącej). Z uwagi na to, że skarżąca od decyzji tej nie wniosła odwołania, stała się ona ostateczna. Skarżąca nigdy nie składała odwołania od decyzji o skreśleniu z listy studentów. W aktach administracyjnych brak jest odwołania skarżącej od decyzji o skreśleniu jej z listy studentów, a pisma kierowane przez skarżącą do organów uczelni dotyczyły przywrócenia na listę studentów oraz stwierdzenia nieważności decyzji o skreśleniu z listy studentów. Pismo, potraktowane przez Rektora Uniwersytetu jako odwołanie od decyzji z dnia 19 września 2014 r. – o czym bezsprzecznie świadczy zapis w treści zaskarżonej decyzji – nie było odwołaniem, a wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa , złożonym w myśl art. 37 § 1 k.p.a. ( we wniosku błędnie wskazano art. 37 ust. 1 k.p.a.). Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z porównania treści zaskarżonej decyzji z datą wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynika, że organ - wbrew woli strony i bez żadnych ku temu podstaw - potraktował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jako odwołanie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro nie zostało złożone odwołanie od decyzji Dziekana Wydziału Nauk Społecznych Uniwersytetu z dnia 19 września 2014 r., to Rektor Uniwersytetu nie miał podstaw do rozstrzygania przedmiotowej sprawy w trybie odwoławczym. Z tego powodu zaskarżona decyzja, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa – w świetle przywołanych przepisów procedury. Decyzja ta jest obarczona kwalifikowaną wadą, stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 , 127 § 1 oraz art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Rektora Uniwersytetu . W obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja organu pierwszej instancji, a dokonanie kontroli jej legalności leży poza zakresem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Kwestia ewentualnej bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji o skreśleniu skarżącej z listy studentów także pozostaje poza zakresem kontroli Sądu, dokonującego oceny legalności decyzji zaskarżonej niniejszą skargą. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 2 ust. 1 i 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) . Na koszty postępowania składają się wpis sądowy, koszty zastępstwa procesowego oraz opłata za pełnomocnictwo. Sąd zasądził opłatę za czynności radcy prawnego w dwukrotnej wysokości, mając na uwadze charakter sprawy oraz wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.