III SA/Gd 658/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 26 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 1 marca 2017 r. Burmistrz Miasta, wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, po rozpatrzeniu wniosku M. N. odmówił umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej powyższej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przyznanego na rzecz K. N. w łącznej kwocie 459 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że w związku ze złożeniem przez skarżącą pisma z prośbą o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, organ działając w oparciu o przepis art. 30 ust. 9 ww. ustawy obowiązany był ustalić przede wszystkim sytuację życiową wnioskodawcy. W sprawie, pomimo wizyty w środowisku oraz informacji z prośbą o zgłoszenie się do pracownika socjalnego (wysłane drogą pocztową wezwanie), organ nie był w stanie dokonać oceny tejże sytuacji. M. N. nie figuruje w ewidencji osób korzystających z pomocy MOPS i nie umożliwiła przeprowadzenia z nią wywiadu rodzinnego. W następstwie odwołania M. N. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 czerwca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że na mocy decyzji z dnia 20 lipca 2016 r., został przyznany K. N. zasiłek pielęgnacyjny dla osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od 2016-05-01 do 2018-06-30 w kwocie 153,00 zł miesięcznie. K. N. zmarł w dniu 23 lipca 2016 r. Nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych wypełniła lukę prawną, która uniemożliwiała uzyskanie zwrotu nienależnego świadczenia na gruncie prawa administracyjnego od osoby niebędącej adresatem decyzji administracyjnej. Obecnie możliwe jest wydanie decyzji o uznaniu takich świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do zwrotu podmiotu, który nie był adresatem decyzji uprawniającej do danych świadczeń, a następnie - w sytuacji braku zwrotu tych świadczeń - wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Ustalono, że przekazane przez MOPS świadczenie na konto bankowe zostało zrealizowane przez pełnomocnika M. N., co nastąpiło przed dniem otrzymania przez bank pisma z organu I instancji. Dalej wyjaśniono, że zgodnie z art. 30a ust. 3 ustawy, w przypadku świadczenia nienależnie pobranego, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 5, organ wydaje decyzję o zwrocie nienależnie pobranych kwot. Ponadto, inaczej niż w przypadku osób uprawnionych do świadczeń, nie istnieje obowiązek pouczenia o braku prawa do pobierania świadczenia osoby, która bez wiedzy organu uzyskuje dostęp do kwot przekazanych tytułem świadczenia, gdyż osoba ta nie jest adresatem decyzji. W stosunku do niej pobrane ze wspólnego rachunku bankowego świadczenie zawsze będzie nienależnym. Żądanie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku nie powinno być postrzegane jako uciążliwość, czy kara, ale jako zwrot świadczenia, które w sposób nienależny znalazło się w posiadaniu strony. Przychylenie się do wniosku strony spowodowałoby kolizję interesu społecznego z interesem strony, albowiem pozostawienie w dyspozycji strony środków, które nienależnie pobrała, byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Ponadto udzielenie stronie ulgi w spłacie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, byłoby uprzywilejowaniem strony wobec innych świadczeniobiorców, będących w trudnej sytuacji materialnej. M. N. skierowała na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o zmianę decyzji i umorzenie zobowiązania w całości lub umorzenie w części lub rozłożenie na raty miesięczne. Podała, że jej sytuacja finansowa nie pozwala na ponoszenie dodatkowych kosztów. Opisała swoją sytuację materialną i zdrowotną, wskazując że po odliczeniu wydatków pozostaje jej 100 zł na koniec miesiąca. Twierdziła, że nie utrudniała prowadzenia sprawy pracownikom socjalnym. Po śmierci męża często wyjeżdżała do córki do Legionowa, co zbiegało się z wizytami pracownika socjalnego. Wniosła o również o przyznanie prawa pomocy z powodu braku wiedzy fachowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Postanowieniem z dnia 1 września 2017 r. wnioskodawczyni zostało przyznane prawo pomocy w zakresie częściowym - poprzez ustanowienie radcy pranego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, które skutkuje wyeliminowaniem tego aktu z obrotu prawnego. Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 marca 2017 r., którą odmówiono M. N. (dalej jako "strona" lub "skarżąca") umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), zwanej dalej - "ustawą". Zgodnie z tym przepisem ustawy, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem M. N. z dnia 19 grudnia 2016 r., w którym wniosła o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia - zasiłku pielęgnacyjnego. Niemniej, nie można nie zauważyć, że już w październiku 2016 r. strona kierowała do organu (odpowiednio w dniach: 20, 21 i 25 października) pisma z prośbą o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. W piśmie zaś z dnia 20 października 2016 r. pod uzasadnieniem wniosku skarżąca podała do wiadomości organu numer telefonu kontaktowego (vide: pisma strony w aktach organu I instancji). W sprawie nie było kwestionowane, że K. N. (mąż skarżącej) zmarł w dniu 23 lipca 2016 r., zaś w dniu 25 lipca 2016 r. została zrealizowana przez organ wypłata zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie po 153 zł za miesiące: maj, czerwiec i lipiec 2016 r. Kwota świadczenia (w łącznej wysokości 469 zł) została wypłacona z konta bankowego w dniu 27 lipca 2016 r., przez skarżąca działającą jako pełnomocnik. Decyzją ostateczną z dnia 8 listopada 2016 r. Burmistrz Miasta uznał ww. kwotę zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane orzekając o obowiązku jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (okoliczności poza sporem). Przechodząc dalej, zaskarżona decyzja, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, to nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. W konsekwencji też prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu jej okoliczności, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, co wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a.). W świetle przepisu art. 30 ust. 9 ustawy, nie może też budzić wątpliwości, że podstawową przesłankę, którą należało rozważyć rozpoznając niniejszą sprawę stanowiły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Jest to okoliczność, a w zasadzie okoliczności, ważne dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Nie odniesienie się do tej kwestii powoduje, że nie można mówić, aby doszło do rozpoznania istoty sprawy. Należy też podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych i doktryny prawa, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy. Aktywność organu odwoławczego nie może się ograniczać się li tylko do roli podmiotu kontrolującego orzeczenie organu I instancji. Ma to oczywiście ścisły związek z fundamentalną zasadą prawa administracyjnego, a mianowicie zasadą dwuinstancyjności - art. 15 k.p.a., która jest również zasadą konstytucyjną - art. 78 Konstytucji RP. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (tak: B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 r., s.144 i nast.). Prawidłowe więc rozstrzygnięcie sprawy (ponowne jej rozstrzygnięcie) wymagało od organu odwoławczego dokonania oceny i analizy czy spełniła się lub nie spełniła się ustawowa przesłanka w postaci istnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Treść uzasadnienia organu odwoławczego wskazuje, że de facto organ tego nie dokonał. Zdaniem Sądu orzekającego, nie można w niniejszej sprawie pominąć faktu, że w złożonym odwołaniu skarżąca wskazała na konkretne okoliczności, które przemawiają jej zdaniem, za umorzeniem nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. W odwołaniu strona podniosła m.in., że w związku ze śmiercią męża pogorszył się jej stan zdrowia (nadal przeżywa jego utratę) i aktualnie musi ponosić koszty leczenia, w tym badań lekarskich i zakupu lekarstw, a także stosować specjalną dietę. Leczenie męża, który zmarł na raka trzustki było kosztowne, wymagało wykupienia lekarstw oraz lekarstw wspomagających (faktury VAT), zaś w maju i w czerwcu wiązało się z dowożeniem męża (co tydzień) na własny koszt na chemioterapię do Elbląga (karta leczenia szpitalnego). Wydatki związane z opieką i leczeniem męża przełożyły się na budżet i na konieczność zaciągnięcia pożyczki. Strona poniosła również koszty związane z pochówkiem męża (faktury VAT). Żadna z tych okoliczności nie była przedmiotem jakiejkolwiek oceny czy analizy dokonanej przez organ odwoławczy. Skoro strona powołała się w odwołaniu na ww. okoliczności organ odwoławczy nie mógł ich pominąć. Taki sposób procedowania jest niedopuszczalny w świetle ciążącego na organie obowiązku ponownego rozpoznania sprawy. Narusza on także podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.). Tożsamość podnoszonych wcześniej we wniosku okoliczności nie może wyłączyć ciążącego na organie obowiązku (zwłaszcza w sytuacji braku ich oceny). Także podzielenie stanowiska organu I instancji czy odwołanie się do interesu czy uprzywilejowania strony oraz interesu społecznego, nie stanowi w realiach niniejszej sprawy realizacji obowiązku ponownego rozpoznania istoty sprawy. Stanowisko organu odwoławczego w tym przedmiocie ograniczyło się zasadniczo do jednego zadania - "podnoszona przez stronę argumentacja wobec ustalanego w sprawie stanu faktycznego nie mogą stanowić podstawy do przyznania wnioskowanej ulgi w spłacie zadłużenia". Jeśli natomiast okoliczności przywołane przez odwołującą się stronę budziły wątpliwości, organ powinien rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (strona wskazywała w odwołaniu na posiadane dokumenty). W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., w sprawie V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4 poz. 96, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana (...) nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów dla których postępowanie to jest prowadzone. Pogląd ten należy w pełni podzielić. W tym kontekście trzeba podnieść, że kognicja Sądu administracyjnego nie pozwala na zwolnienie organu z dokonania oceny omawianej przesłanki ustawowej poprzez pryzmat okoliczności przytoczonych przez stronę w odwołaniu, jak też "na zastąpienie organu" w dokonaniu takiej oceny. Powyższe uwagi w konsekwencji przekładają się również bezpośrednio na wadliwość uzasadnienia, która ma niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie, zwłaszcza na gruncie decyzji uznaniowej, powinno stwarzać nie tylko stronie postępowania ale sądowi administracyjnemu możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku decyzji uznaniowej na organie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Zaniechania w powyższej opisanym zakresie powodują, że decyzja została wydana również z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja jest niewątpliwie przedwczesna. Wskazania co do dalszego postępowania dla organu administracji wynikają z dokonanych rozważań. Przede wszystkim organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać oceny okoliczności wskazanych w odwołaniu, w zależności od jej wyniku rozstrzygnąć sprawę, a następnie dać wyraz zajętemu stanowisku w uzasadnieniu decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.