III SA/Gd 659/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 19 sierpnia 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie [...] oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1 pkt 4 oraz § 2 pkt 4 ppkt 3 i 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. W dniu 19 sierpnia 2019 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Ł. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506) w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.). W § 1 podjętej uchwały Rada wskazała, że przyjmuje się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Ł. oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stanowiące załącznik do uchwały. W § 2 uchwały zawarto przepis derogacyjny dotyczący uchylenia uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Wykonanie nowo podjętej uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 3 uchwały). W załączniku nr 1 do uchwały, określającym tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie w gminie Ł. oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, wskazano m.in. w § 1 pkt 4, że każdy członek Zespołu i Grupy Roboczej składa Wójtowi pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych, uzyskanych w trakcie realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. W § 2 pkt 4 ppkt 3 załącznika określono, że członek Zespołu Interdyscyplinarnego może zostać odwołany zarządzeniem Wójta Gminy w przypadku naruszenia zasady poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania Zespołu. Natomiast w § 2 pkt 4 ppkt 4 załącznika przewidziano możliwość odwołania członka Zespołu w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za stosowanie przemocy w rodzinie przez członka Zespołu. Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w części dotyczącej § 1 pkt 4 i § 2 pkt 4 ppkt 3 i 4 załącznika do uchwały. Wskazując w powyższy sposób przedmiot zaskarżenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: 1) naruszenie przepisów art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - poprzez wskazanie w § 1 pkt 4 załącznika do uchwały, że każdy członek zespołu i grupy roboczej składa Wójtowi pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji lub innych danych uzyskanych w ramach pracy, pomimo, że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną; 2) istotne naruszenie przepisów art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) - poprzez uregulowanie w § 2 pkt 3 i 4 (z uwagi na układ i oznaczenie jednostek redakcyjnych uchwały powinno być § 2 pkt 4 ppkt 3 i 4 - przyp. Sądu) załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż w świetle art. 9a ust. 15 powyższej ustawy - rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z cytowanych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw wiążących lokalnego prawodawcę, a także zakaz powtarzania i modyfikowania, jak też naruszania obowiązujących przepisów ustawowych. Treść załącznika do uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, będącej aktem prawa miejscowego, powinna być zatem ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Załącznik do uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania nie może wykraczać poza materię przewidzianą w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która stanowi materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały. Wszelkie odstępstwa przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Z kolei rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" normuje technikę prawodawczą w ten sposób, że określa, iż w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa, powodujące nieważność aktu. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje w ocenie Prokuratora nieważność tych przepisów, gdyż wprost lub w kontekście może dojść do modyfikacji określonej normy prawnej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie w zakresie naruszenia art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, oraz o uwzględnienie skargi w zakresie naruszenia art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zdaniem Wójta Prokurator nie uzasadnił swojego zarzutu w zakresie naruszenia art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W szczególności nie wskazał w jakich innych formach członek zespołu może złożyć oświadczenie jak również nie wskazał w jakich przepisach ustawa dopuszcza inną formę złożenia oświadczenia. W ocenie organu intencją ustawodawcy było aby stosowne oświadczenie zostało wyrażone w formie pisemnej. Podkreślenia wymaga także konieczność zachowania poufności w pracach zespołu wynikającej z przepisów dotyczących ochrony danych osobowych oraz odpowiedzialności wójta z tego tytułu jako organu administrującego tymi danymi. Co równie istotne, wójt powołujący zespół jest zobowiązany do wykazania, że wszyscy jego członkowie złożyli oświadczenie wymagane ustawą. Jedyną formą złożenia takiego oświadczenia jest forma pisemna, czy to poprzez napisanie tekstu przez członka zespołu, czy tez poprzez podpisanie przygotowanej formuły. Organ zgodził się natomiast, że art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie istotnie nie uprawnia rady gminy do zamieszczenia w uchwale w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego przesłanek odwołania członka tego zespołu przez wójta. Rada może bowiem uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Norma art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nakazuje, by to organ stanowiący gminy samodzielnie określił tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, to znaczy zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonych zapisów uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Prokurator zakwestionował przepisy załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, dotyczącej trybu i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie w gminie Ł. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w zakresie złożenia pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych w trakcie pracy w zespole, oraz przesłanek odwołania członka zespołu. Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.p.r."), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, z którą Sąd w niniejszym składzie w pełni się zgadza, uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r.; sygn. akt IV SA/Wa 262/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r.; sygn. akt III SA/Łd 1064/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r.; sygn. akt III SA/Kr 762/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W § 1 pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały przyjęto, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego i Grupy Roboczej składa Wójtowi pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych w trakcie realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Stosownie do treści art. 9c ust. 3 u.p.p.r., przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". W ocenie Prokuratora wskazana regulacja jest wadliwa, gdyż ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną. Zdaniem organu intencją ustawodawcy było aby stosowne oświadczenie zostało wyrażone w formie pisemnej. W ocenie organu istotne znaczenie ma także konieczność zachowania poufności w pracach zespołu wynikającej z przepisów dotyczących ochrony danych osobowych oraz odpowiedzialność wójta z tego tytułu jako organu administrującego tymi danymi. Rozważając powyższe stanowiska Sąd uznał, że rację należy przyznać stronie skarżącej, gdyż § 1 pkt 4 załącznika do uchwały stanowi w istocie niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r.. Zauważyć należy, że przepisy ustawy nie ograniczają formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej. Jak prawidłowo wskazał Prokurator, powołany przepis nie przewiduje, aby oświadczenie to składane było jedynie w formie pisemnej. Nie można zatem wykluczyć, że przedmiotowe oświadczenie może zostać złożone także w formie ustnej. W ocenie Sądu podzielić również należy zarzut Prokuratora koncentrujący się wokół istotnego naruszenia art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 115 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez uregulowanie w § 2 pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały, że Wójt odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku naruszenia zasady poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania zespołu (pkt 3) oraz w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za stosowanie przemocy w rodzinie (pkt 4). Powyższe postanowienia załącznika do uchwały wykraczają poza upoważnienie ustawowe, co przyznał również sam organ w odpowiedzi na skargę. Należy w tym miejscu wskazać, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie ustawowym. Kierując się cytowanym upoważnieniem rada gminy winna określić m.in. tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Rada nie została zaś upoważniona przez ustawodawcę do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, ani przesłanek określających przypadki odwołania członka zespołu (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r.; sygn. akt II SA/Ol 102/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczneia.nsa.ogv.pl). Należy dodać, że art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu, natomiast nie upoważnia organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego regulacje § 2 pkt 4 ppkt 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazujące, że wójt odwołuje członka zespołu w przypadku naruszenia zasady poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania zespołu oraz w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za stosowanie przemocy w rodzinie wykraczają poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że Rada Gminy stanowiąc zaskarżone przez Prokuratora regulacje dopuściła się istotnego naruszenia prawa. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 1 pkt 4 oraz § 2 pkt 4 ppkt 3 i 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.