III SA/Gd 66/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę. Decyzją z dnia 20 maja 2016 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) nałożył na T. R. karę pieniężną w wysokości 9.150 zł za: - naruszenie określone pod lp. 5.3.1 i 5.3.2 załącznika nr 3 do ww. ustawy, tj. skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę (łączna kara 5100 zł), - naruszenie określone pod lp. 5.2.1 i 5.2.2 załącznika nr 3 do ww. ustawy, tj. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut (łączna kara 350 zł), - naruszenie określone pod lp. 5.1.1 i 5.1.2 załącznika nr 3 do ww. ustawy, tj. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę (łączna kwota 1700 zł), -naruszenie określone pod lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ww. ustawy, tj. naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę (łączna kara 1000 zł), - naruszenie określone pod lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ww. ustawy, tj. naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd (łączna kara 1000 zł). W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 23 grudnia 2015 r. inspektorzy inspekcji transportu drogowego przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy T. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: "R." Transport Spedycja T. R.. Zakres kontroli obejmował okres od 1 lutego 2015 r. do 30 listopada 2015 r. Przedmiotem kontroli były regulacje związane z przestrzeganiem przez przedsiębiorcę obowiązków i warunków wynikających przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz aktów prawnych określonych w art. 4 pkt 22 ww. ustawy. Ustalono, iż przedsiębiorca posiadał licencje: nr. [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z dnia 25 stycznia 2016 r. Odwołanie od powyżej decyzji wniósł T.R. domagając się częściowego uchylenia zaskarżonej decyzji. Organowi zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 77, 80, 81 k.p.a. Strona podniosła, że organ kontrolny w trakcie kontroli nie przedstawił zatwierdzonej przez GUM licencji na posługiwanie się programem Tachoscan Control co jej zdaniem podważa, ustalenia tego organu w zakresie naruszeń czasu pracy. Zdaniem odwołującego się przy sczytywaniu danych cyfrowych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego należy brać pod uwagę wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Odwołujący zapewnił, że zawsze organizował przewozy w taki sposób by nie dochodziło do naruszeń czasu pracy i nie wpływał na niewłaściwe zachowanie kierowców, a stwierdzone naruszenia dotyczą przepraw promowych i jego zdaniem nie kwalifikują się do naruszeń czasu pracy, bowiem były wykonywane zgodnie z art. 9 rozporządzenia nr 561/2006. Skarżący stwierdził, iż niejednokrotnie wykonywał przewozy wyłączone ze stosownie rozporządzenia 561/2006 na podstawie art. 3 oraz 13 rozporządzenia. Oznacza to, że nie ma obowiązku przekazywania wykresówek lub danych z tachografu za te okresy. Zdaniem strony organ I instancji dokonał błędnych wyliczeń czasu pracy kierowców oraz błędnie ustalił stan faktyczny. Decyzją z dnia 7 grudnia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 7350 zł. W uzasadnieniu wskazano, że: - kierowca W. O. naruszył treść lp. 5.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który za przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przewiduje karę pieniężną w wysokości 100 złotych o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz karę pieniężną w wysokości 200 złotych za każdą następną rozpoczętą godzinę. Podczas kontroli kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków i w związku z tym organ odwoławczy nałożył karę pieniężną w wysokości 1700 złotych. - kierowca M. S. naruszył treść lp. 5.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który za przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przewiduje karę pieniężną w wysokości 150 złotych o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz karę pieniężną w wysokości 200 złotych za każdą następne rozpoczęte 30 minut, - kierowcy A.S., D. R. i W. O. naruszyli treść lp. 5.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przewiduje karę pieniężną w wysokości 100 zł złotych za czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz karę pieniężną w wysokości 200 złotych za każdą następną rozpoczętą godzinę. Organ stwierdził, że kierowca W. O. w dniach 23 października 2015r. i 15 listopada 2015 r. nie skrócił dziennego okresu odpoczynku. W dniach 23 października 2015 r. i 14 listopada 2015 r. prawidłowo jednak odbierał odpoczynki dzienne i kara nałożona na stronę przez organ I instancji za skrócenie dziennego okresu odpoczynku w tych dniach była nałożona nieprawidłowo. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 9 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 jest przepisem modyfikującym art. 8 tego rozporządzenia, jednakże aby móc go zastosować muszą być spełnione dwie przesłanki łączne, tj. odpoczynek dzienny podczas przeprawy promem musi trwać co najmniej 11 godzin i nie może być przerwany więcej niż dwiema czynnościami trwającymi nie więcej niż 1 godzinę. Z materiału dowodowego w postaci danych cyfrowych wynika, że mimo, że kierowca W. O. w innych dniach w których organ I instancji stwierdził naruszenie w postaci skrócenia dziennego okresu odpoczynku odbierał odpoczynki podczas przeprawy promem to odpoczynki mimo, że często trwały 11 godzin zostały przerwane więcej niż 2 razy innymi czynnościami. Tak więc art. 9 ust. 1 rozporządzenia 561/2006 miał zastosowanie do przepraw promowych wykonywanych w dniach 23 października 2015 r. i 14 listopada 2015 r. i w tych dniach został uznany przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił karę pieniężną w łącznej wysokości 5.100 złotych nałożoną na stronę przez organ I instancji za skrócenie dziennego okresu odpoczynku i nałożył na stronę karę pieniężną w łącznej wysokości 3.300 złotych za skrócenie dziennego okresu odpoczynku. Wyjaśnił, że dniami zarejestrowanej działalności powinny być dni które w myśl art. 34 rozporządzenia nr 1654/2014r. powinny zostać zarejestrowane w sposób automatyczny na karcie kierowcy lub za pomocą wpisów manualnych tj. okresy jazdy, innej pracy, gotowości, przerw lub odpoczynków. Okresy w których kierowca nie prowadzi pojazdu, nie podlega obowiązkowi odpoczynku i jednocześnie nie ma ustawowego obowiązku rejestrowania swojej działalności (tj. okresy w których przebywał na urlopie wypoczynkowym, zwolnieniu chorobowym) nie mogą być jednak traktowane jako dni zarejestrowanej działalności i jako takie nie są wliczane do 28 dniowego terminu na wczytywanie danych z karty kierowcy. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje naruszenie obowiązku w czytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę karą pieniężną w wysokości 500 złotych. Organ odwoławczy podniósł, iż przedsiębiorca nie sczytywał danych cyfrowych z karty kierowcy D. R. i W. O. systematycznie tj. co 28 dni zarejestrowanej działalności i nałożył na stronę karę pieniężną za wyżej opisane naruszenie w łącznej wysokości 1.000 złotych. Wskazał, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci danych pobranych z cyfrowego urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojazdach o nr rej. [...], protokołu kontroli, iż przedsiębiorca nie sczytywał danych cyfrowych z tachografu zainstalowanego w tych pojazdach systematycznie tj. co 90 dni zarejestrowanej działalności, co stanowiło naruszenie z lp. 6.3.12 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym. W związku z tym organ odwoławczy nałożył na stronę karę pieniężną za wyżej opisane naruszenie w łącznej wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny. Organ I instancji dysponował protokołem kontroli, danymi cyfrowymi pobranymi z kart kierowców, danymi cyfrowymi pobranymi z tachografów zamontowanych w pojazdach strony, wydrukami z tachografów. Na tych dowodach oparł się także Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W czasie kontroli inspektorzy dysponowali niebudzącymi ich wątpliwości danymi świadczącymi, że kierowcy strony wykonujący przewozy w imieniu przedsiębiorcy dopuszczali się naruszeń czasu pracy, a sam przedsiębiorca nie sczytywał danych z kart kierowców i cyfrowych urządzeń rejestrujących w ustawowym terminie. Nie było więc koniecznym zebranie dodatkowego materiału dowodowego w sytuacji gdy ustalenia faktyczne uzyskane w trakcie kontroli nie budziły wątpliwości i jednoznacznie wskazywały na powstanie naruszenia z lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.3, lp. 6.3.11, lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. W świetle powyższego nie można uznać, aby organ zaniechał przeprowadzenia rzetelnego postępowania. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego legalności programu jakim organ I instancji posłużył się przy sczytywaniu danych cyfrowych z kart kierowców i tachografów wyjaśnił, że skoro urządzenie zostało dopuszczone do obrotu przez Główny Urząd Miar to znaczy, że posiadało stosowną licencję i tym samym było dopuszczone do badania czasu pracy kierowców, tzn. program zainstalowany w tym urządzeniu posiadał odpowiednią licencję dającą gwarancję, że dane pobrane przez TachoSchan są prawdziwe. Równocześnie utrzymane przez organ odwoławczy naruszenia dotyczące niesczytywania danych z kart kierowców dowodzą, że organ badał dni zarejestrowanej działalności, czyli tak jak to przewiduje rozporządzenie 581/2010. Skoro przedsiębiorca wykonywał przewozy przy pomocy zatrudnionych kierowców to winien nadzorować prace kierowców, którzy w jego imieniu ją realizują czego strona nie czyniła. Gdyby przewóz był zorganizowany w sposób prawidłowy, a jednocześnie przedsiębiorca kontrolował pracę zatrudnionych przez niego kierowców pod względem przestrzegania norm czasu pracy, do stwierdzonych naruszeń czasu by nie doszło. Odnosząc się do zarzutu strony o konieczności brania pod uwagę jedynie dni zarejestrowanej działalności przy sczytywaniu danych organ II instancji wskazał, iż wziął pod uwagę jedynie dni zarejestrowanej działalności. W przedmiotowej sprawie dni te pokrywały się z dniami kalendarzowymi, jeśli chodzi o naruszenie obowiązku sczytywania danych z karty kierowcy. Natomiast odnośnie nie sczytywania danych z tachografu cyfrowego to w przedmiotowej sprawie przedsiębiorca tak rzadko sczytywał dane, że długi termin wynoszący 90 dni zarejestrowanej działalności został dwukrotnie przekroczony. Organ odwoławczy nie uwzględnił również wniosku strony o przesłuchanie przedsiębiorcy T.R. w charakterze świadka wskazując, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dla których konieczne byłoby przesłuchanie strony, a strona też nie wskazała co jej zdaniem wymagało by dodatkowego wyjaśnienia z jej strony, a czego organ I instancji prowadząc postępowanie nie wyjaśnił. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92 b ustawy o transporcie drogowym. Strona nie wykazała bowiem, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywała się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T. R. domagając się częściowego umorzenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 maja 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w szczególności art. 6 k.p.a., gdyż decyzja została wydana bez poszanowania obowiązującego prawa, art. 7 k.p.a. - ponieważ organ administracji publicznej wydał decyzję bez podjęcia wszelkich czynności mających na celu dogłębne wyjaśnienie stanu faktycznego i obowiązujących w tym zakresie przepisów, art. 8 k.p.a. bowiem sposób przeprowadzenia postępowania przez organ wydający decyzję podważył zaufanie do władzy publicznej, a ponadto naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, co do naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy oraz danych z tachografu cyfrowego, nieustalenia przez organ administracji publicznej rzeczywistego stanu faktycznego odnośnie aktywności kierowcy oraz pojazdów, celowe pominięcie wniosków dowodowych i nieprzeprowadzenie przesłuchania kierowców oraz właściciela przedsiębiorstwa i nieprawidłowej oceny stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w prowadzonym przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego postępowaniu, strona została pozbawiona przysługujących jej praw, gdyż pomimo złożenia wniosków dowodowych w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, nie została zawiadomiona o sposobie załatwienia złożonego przez stronę wniosku dowodowego. Organ nie przesłuchał żadnego świadka oraz zignorował, logiczne, poparte dowodami wyjaśnienia strony. Wydając decyzję administracyjną pozbawił stronę możliwości ostatecznego wypowiedzenia się w sprawie, naruszając przepisy procedury administracyjnej, tym bardziej, iż strona zgłaszała w toku postępowania administracyjnego wnioski dowodowe, które miały ogromne znaczenie dla prowadzonego postępowania i jego wyniku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżoną decyzja jest zgodna z prawem. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Decyzja reformatoryjna wydana przez organ odwoławczy odpowiada wymogom art.107 § 3 k.p.a. i zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz wyjaśnia podstawę prawną decyzji. Zarzuty skargi nie są uzasadnione. Skarżący przedsiębiorca miał w toku całego postępowania możliwość przedstawiania swego stanowiska i składania wniosków dowodowych, z którego to prawa skorzystał domagając się przesłuchania siebie jako świadka. Oczywiście strona postępowania nie może być w jego toku przesłuchiwania jako świadek, natomiast organ administracji może dopuścić dowód z przesłuchania strony, ale jedynie sytuacji określonej w art. 86 k.p.a., a mianowicie wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodziła. Podkreślić należy, że profesjonalny przedsiębiorca transportowy obowiązany jest rejestrować i dokumentować w sposób przewidziany prawem wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa transportu drogowego. Do okoliczności tych należy zachowywanie norm czasu pracy kierowców i ich odpoczynku. Wszystkie istotne z punktu widzenia odpowiedzialności przedsiębiorcy transportowego okoliczności związane ze stosowaniem przepisów ustawy o transporcie drogowym zostały w niniejszej sprawie jednoznacznie wyjaśnione w drodze dowodów z dokumentów i nie było bynajmniej konieczne przesłuchanie strony. Należy zwrócić uwagę, że wbrew zarzutom skargi skarżącemu zapewniono na każdym etapie postępowania możliwość zapoznawania się ze zgromadzonymi materiałami i składania wniosków dowodowych. Ogólnikowe zarzuty, dotyczące naruszenia przez organy administracji przepisów art. 6,7 i 8 k.p.a. nie znajdują oparcia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy, a merytoryczne odniesienie się do nich jest trudne, gdyż w skardze nie powołano się na jakiekolwiek konkretne okoliczności wskazujące na naruszenie wymienionych przepisów. W skardze podniesiono zarzut dotyczący niewłaściwego rozumienia przez organy administracji pojęcia zarejestrowanej działalności. Zdaniem skarżącego, organy administracji wadliwie przyjęły, że innymi niż dni zarejestrowanej działalności są tylko okresy chorobowe lub urlop wypoczynkowy. Zarzut ten jest nietrafny, gdyż sformułowanie zawarte na str. 9 zaskarżonej decyzji co do okresów, "w których kierowca nie prowadzi pojazdu, nie podlega obowiązkowi odpoczynku i jednocześnie nie ma ustawowego obowiązku rejestrowania swojej działalności (tj. okresy w których przebywał na urlopie wypoczynkowym, zwolnieniu chorobowym)" należy traktować jako zawierające przykładowe, a nie wyczerpujące wskazanie dni innych niż dni zarejestrowanej działalności. Skarżący nie wskazał zresztą żadnej konkretnej pozycji zaskarżonej decyzji, w której organ administracji miałby popełnić błąd w obliczeniu okresu, za który miałoby następować obligatoryjne sczytywanie danych z tachografów. Dopiero w skardze podniesiono zarzut dotyczący realizowania przejazdów zgodnie z art. 13 lit b rozporządzenia (WE) nr 561/2006r. Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. W toku całego postępowania administracyjnego skarżący nie twierdził, by zachodziły przesłanki do wyłączenia możliwości zastosowania tego rozporządzenia wskutek wykonywania przewozów pojazdami używanymi lub wynajmowanymi bez kierowcy przez przedsiębiorstwa rolnicze, ogrodnicze, leśne, gospodarstwa rolne lub rybackie do przewozu rzeczy w ramach własnej działalności gospodarczej w promieniu do 100 km. od bazy przedsiębiorstwa. W skardze nie wskazano przy tym żadnego konkretnego przewozu, który miałby być wykonywany na wymienionych wyżej warunkach. Nie sposób zatem odnieść się merytorycznie do tak abstrakcyjnie sformułowanego zarzutu. W tym stanie sprawy, uznając, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.