III SA/Gd 661/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Wojewody z dnia 9 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i pozostawienia odwołania bez rozpoznania z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 9 maja 2016 r. (nr [...]) Wojewoda, na podstawie art. 58 § 1 i § 2, art. 59 § 2, art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej jako: "k.p.a."), orzekł: 1) o odmowie przywrócenia H. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2015 r.; 2) o pozostawieniu tego odwołania bez rozpoznania, z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 16 marca 2016 r. (nr [...]) Prezydent Miasta orzekł o utracie przez H. K. (dalej zwaną: "stroną", "skarżącą") z dniem 16 marca 2015 r. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja ta została przesłana stronie na adres wskazany przez nią w karcie rejestracyjnej bezrobotnego i doręczona w dniu 21 marca 2016 r. w trybie art. 43 k.p.a. Termin 14-dniowy do wniesienia odwołania zakreślony przez art. 129 § 2 k.p.a. upłynął w dniu 4 kwietnia 2016 r. W tym terminie strona nie złożyła odwołania. Dopiero w dniu 19 kwietnia 2016 r. strona nadała pocztą prośbę o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego od powyższej decyzji Prezydenta Miasta wraz z odwołaniem od tej decyzji. W piśmie oświadczyła, że powodem uchybienia ustawowego terminu do złożenia odwołania było pogorszenie się jej stanu zdrowia. Wskazała, że przyjmuje dużo leków, w tym także zleconych przez psychiatrę, które bardzo utrudniają koncentrację. Po otrzymaniu decyzji nie była w stanie pokierować swoim postępowaniem i złożyć odwołania w wymaganym terminie. Załączyła również zaświadczenie lekarskie z dnia 13 kwietnia 2016 r., z treści którego wynika, że strona jest leczona w Poradni Zdrowia Psychicznego Centrum Zdrowia Psychicznego [...] Sp. z o.o. Sp. K. w G. od 2014 r., w ostatnim czasie - zaostrzenie dolegliwości. W zaświadczeniu tym wskazano także, że pacjentka wymagała intensywnego leczenia, które m.in. powoduje obniżenie funkcji poznawczych i zaburzenia koncentracji uwagi. Wojewoda uznał, że w sprawie nie zaistniały wszystkie przesłanki przywrócenia terminu określone w art. 58 k.p.a. W szczególności strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy. Organ stwierdził, że z zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez lekarza psychiatrę nie wynika bowiem, w jakim konkretnie okresie miało miejsce zaostrzenie dolegliwości zdrowotnych strony i czy nie mogła złożyć w terminie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z powodu swojego stanu zdrowia. Jest to natomiast informacja istotna dla oceny zasadności prośby o przywrócenie terminu, ponieważ nie każda choroba może usprawiedliwiać uchybienie terminu. Organ wskazał, że musi to być taka choroba, której zaawansowanie uniemożliwia, a nie tylko utrudnia dokonanie czynności w terminie, istniejąca do dnia poprzedzającego początek biegu terminu 7 dni do wniesienia prośby o przywrócenie terminu. Przedmiotowe zaświadczenie lekarskie nie potwierdza wprost, że po otrzymaniu decyzji strona nie była w stanie pokierować swym postępowaniem. Dla skutecznego zatem uprawdopodobnienia przez stronę leczenia wskazane byłoby przedłożenie przez nią dokumentacji medycznej poświadczającej jej leczenie od 2014 r. w części obejmującej zaostrzenie się w ostatnim czasie dolegliwości zdrowotnych. Organ podkreślił, że samo leczenie się w poradni zdrowia psychicznego nie wystarcza do przyjęcia ustalenia braku winy w uchybieniu terminu, gdyż nie stanowi niemożliwej do pokonania przeszkody w terminowym złożeniu odwołania. Nadto organ zwrócił uwagę, że stosownie do unormowania art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, gdyż wystarczy, że z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, a zatem złożenie odwołania nie wymaga szczególnej koncentracji uwagi i nadmiernego wysiłku. Strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, tym samym zasadne jest przyjęcie, że mogła w ustawowym terminie złożyć odwołanie, czemu jednak - nie bez swojej winy - uchybiła. Przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie wtedy, gdy strona w sposób przekonujący zaprezentowaną argumentacją uprawdopodobni brak winy, a przy tym wskaże, że niezależna od niej przyczyna istniała przez cały czas do dnia poprzedzającego początek biegu terminu 7 dni na wniesienie prośby o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego. W sprawie niemożliwe jest ustalenie, czy strona zachowała 7-dniowy termin na złożenie analizowanej prośby. Zarówno sama strona, jak i lekarz psychiatra nie wskazują kiedy stan jej zdrowia uległ na tyle poprawie, że mogła złożyć odwołanie i prośbę o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W konsekwencji złożone przez stronę odwołanie, jako wniesione z uchybieniem terminu do jego złożenia, na podstawie art. 134 k.p.a. organ pozostawił bez rozpoznania. H. K. zaskarżyła opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu wymogu udowodnienia, a nie uprawdopodobnienia przyczyny uchybienia terminu przez skarżącą. W uzasadnieniu wskazała, że nie wniosła odwołania w terminie z uwagi na pogarszający się stan zdrowia, co zostało podniesione już we wniosku z dnia 19 kwietnia 2016 r., do którego zostało załączone zaświadczenie lekarskie. Zwróciła uwagę, że - jak wynika z postanowienia – zgodnie ze stanowiskiem organu do wniosku o przywrócenie terminu winna dodatkowo jeszcze przez nią zostać załączona historia choroby. Tym samym organ zażądał udowodnienia przyczyny niezłożenia odwołania w terminie, a nie - jak wskazuje przepis - jedynie uprawdopodobnienia. W zaistniałej sytuacji wystarczające powinno być zaświadczenie lekarskie, które wskazuje stan jej zdrowia psychicznego, tym bardziej, że problemy depresyjne należą do jednych z najbardziej delikatnych i wrażliwych, w związku z tym czułaby się bardzo niekomfortowo, gdyby musiała przedstawić historię swojej choroby jako załącznik do wniosku o przywrócenie terminu. Wskazała, że rozmowy z psychiatrą dotyczą kwestii bardzo intymnych, często problemów rodzinnych czy wewnętrznych, które co do zasady pacjenci starają się zachować w jak najbardziej ścisłym gronie. Ponadto choroba depresji działa z różnym nasileniem oraz posiada różne fazy. Problemy skarżącej wprowadziły ją w stan apatii i bezsilności, z którego obecnie powoli wychodzi. Zwróciła uwagę, że zdarzają się sytuacje, w których osoby dotknięte depresją normalnie chodzą do pracy, do sklepu, jednakże w rzeczywistości są odseparowane od świata. Wyjaśniła, że jej ówczesny stan nie pozwalał jej na podjęcie jakiejkolwiek reakcji, była niejako zablokowana od środka. Nie bez znaczenia jest też wpływ przyjmowanych leków, który znacznie obniża jej poziom koncentracji oraz reakcji na otaczające sprawy. Na poparcie swojego stanowiska powołała się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 797/13). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, m.in. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Zgodnie z art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność uchybienia przez skarżącą terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2016 r. (nr [...]). Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona mężowi skarżącej w trybie art. 43 k.p.a. w dniu 21 marca 2016 r., w związku z czym 14-dniowy termin do wniesienia odwołania zakreślony przez art. 129 § 2 k.p.a. upłynął w dniu 4 kwietnia 2016 r. Z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżąca wystąpiła pismem nadanym drogą pocztową w dniu 19 kwietnia 2016 r. (do wniosku załączyła odwołanie). W opisanym stanie faktycznym nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca nie dochowała 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., a zatem złożenie przez nią wniosku o przywrócenie tego terminu było w pełni uzasadnione. Instytucja prawna przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym (m.in. wniesienia odwołania) została uregulowana w art. 58 k.p.a., który stanowi, że: § 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. § 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Analiza zacytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uzależnił przywrócenie uchybionego terminu w postępowaniu administracyjnym od łącznego spełnienia czterech warunków: 1/ uprawdopodobnienia przez zainteresowanego braku swojej winy w niedochowaniu terminu; 2/ wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu; 3/ dochowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu (musi to nastąpić w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu); 4/ dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony uchybiony termin. W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości wypełnienie warunków wskazanych w punktach 2. i 4., tj. wystąpienie przez skarżącą z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z jednoczesnym wniesieniem odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2016 r. W ocenie organu skarżąca nie dopełniła natomiast warunku 1., a w konsekwencji też 3., tj. nie uprawdopodobniła, że zwłoka we wniesieniu odwołania nastąpiła bez jej winy, a nadto niemożliwe jest ustalenie, czy zachowała 7-dniowy termin na złożenie analizowanej prośby bowiem w ocenie organu zarówno z wyjaśnień samej skarżącej, jak i lekarza psychiatry nie wynika, kiedy stan jej zdrowia uległ na tyle poprawie, że mogła złożyć odwołanie i prośbę o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że brak winy w uchybieniu terminowi zachodzi tylko wtedy, gdy dokonanie czynności było niemożliwe z uwagi na przeszkodę, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Oznacza to, że przywrócenie terminu mogą uzasadniać wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw uniemożliwiły dokonanie czynności w przewidzianym terminie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 794/07, LEX nr 1003680; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Katowicach z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96, LEX nr 33415; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi z dnia 25 września 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 575/98, LEX nr 36221; zob. także: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 282-285). Warunkiem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest - zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. - uprawdopodobnienie braku winy w niedochowaniu terminu. Uprawdopodobnienie, o którym mowa w powołanym przepisie, jest środkiem dowodowym nie dającym pewności, lecz jedynie czyniącym wiarygodne twierdzenia o danym fakcie. W doktrynie wskazuje się na następujące różnice między udowodnieniem a uprawdopodobnieniem faktu (okoliczności): "Udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym, uprawdopodobnienie - tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie służy celowi obudzenia w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. (...) Uprawdopodobnienie jest to czynność procesowa stwarzająca w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu" (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (teksty, wzory i formularze), Warszawa 1970, s. 135 cyt. za: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s. 415). Mając powyższe na uwadze, uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminowi wnioskodawca powinien stosowną argumentacją uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niego niezależna i nieprzezwyciężalna. W ocenie Sądu – w okolicznościach niniejszej sprawy – należy przyjąć, że skarżąca spełniła ten wymóg. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w przywołanym przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 797/13, publ.: www.nsa.gov.pl), że zły stan zdrowia psychicznego może wystarczyć do uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. W wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. (sygn. akt II FSK 1783/14, publ.: www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "prawdopodobieństwo inaczej niż udowodnienie jest środkiem dowodowym, który nie musi dawać pewności, lecz tylko uwiarygodniać twierdzenia o jakiejś okoliczności faktycznej, a zatem jeżeli strona powołuje się na zły stan zdrowia związany z przewlekłą chorobą psychiczną, potwierdzoną zaświadczeniami wydanymi przez lekarzy specjalistów, psychologa oraz orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy to można przyjąć, że uprawdopodobniła brak swojej winy w uchybieniu terminu dla dokonania czynności procesowej. Zły stan zdrowia psychicznego skarżącego może być wystarczającą przesłanką do uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu". Z załączonego przez skarżącą zaświadczenia lekarskiego z dnia 13 kwietnia 2016 r., wydanego przez lekarza specjalistę psychiatrę wynika, że skarżąca jest leczona w Poradni Zdrowia Psychicznego Centrum Zdrowia Psychicznego [...] Sp. z o.o. Sp. K. w G. od 2014 r. Jednocześnie w treści zaświadczenia zawarto informację, że w ostatnim czasie nastąpiło zaostrzenie dolegliwości i pacjentka wymagała intensywnego leczenia, które m.in. powodowało obniżenie funkcji poznawczych i zaburzenia koncentracji uwagi. Informacja taka w ocenie Sądu uwiarygadnia twierdzenia skarżącej o trudnościach z koncentracją i niemożnością pokierowania swoim postępowaniem, co stanowi okoliczność uprawdopodabniającą brak jej winy przy dochowaniu przez nią terminu do złożenia odwołania. W okolicznościach niniejszej spawy (z uwagi na naturę dolegliwości) informację tę należy uznać za wystarczającą, a zatem za niecelowe należy uznać wymaganie od skarżącej konieczności przedłożenia przez nią dodatkowo dokumentacji medycznej poświadczającej leczenie i zaostrzenie się w ostatnim czasie dolegliwości zdrowotnych, gdyż taka dokumentacja medyczna (z uwagi na rodzaj schorzenia skarżącej - choroba psychiczna) zawiera treści na tyle "wrażliwe", że oczekiwanie przez organ ich ujawnienia w kontekście oceny procesowej kwestii przywrócenia terminu prowadziłby do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji RP), a także prawa do poszanowania intymności i godności pacjenta (art. 20 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta; t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 186 ze zm.). W świetle powyższego należy zatem skonstatować, że organ nie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego naruszając tym samym art. 58 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę przesłanki "uprawdopodobniła brak winy" w niedochowaniu terminu do złożenia przez skarżącą odwołania, wobec czego Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. – uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie sprawę organ – na zasadzie art. 153 p.p.s.a. – uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a następnie dokona własnej oceny spełnienia przesłanki określonej w art. 58 § 1 pkt 2 zd. 1 k.p.a., tj. ustali, czy prośba o przywrócenie terminu została przez skarżącą wniesiona w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2016 r. (nr [...]). Na marginesie jedynie Sąd pragnie wskazać, że zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a zatem sformułowanie pktu 2. rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia ("orzeka o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia") jest formalnie nieprawidłowe.