III SA/Gd 661/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kartuzach na uchwałę Rady Gminy Somonino z dnia 14 lutego 2022 r., nr XXXIV/370/2022 w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 14 lutego 2022 r. Rada Gminy Somonino – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm. – dalej jako "u.s.g.") i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz.2490 - dalej także jako "u.o.s.p.") - podjęła uchwałę Nr XXXIV/370/2022 w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy Somonino (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2022 r., poz. 883 ze zm. - dalej także jako: "uchwała"). W uchwale wskazano, co następuje: § 1. Ustala się ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy Somonino, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu w następującej wysokości: a) 32 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych; b) 16 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Somonino. § 3. Uchwała ma zastosowanie do ekwiwalentu należnego od 1 stycznia 2022 r. § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Prokurator Rejonowy w Kartuzach zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 1. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.: art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 15 ust. 2 u.o.s.p., poprzez modyfikację zasad naliczania ekwiwalentu i określenie w § 1, wbrew wskazaniom zawartym w powołanej ustawie, że ekwiwalent będzie naliczany za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym. Prokurator wskazał, że z dniem 1 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, w której uregulowano zasady przyznawania ekwiwalentu strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej w następujący sposób: 1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. 3. Za czas nieobecności w pracy z przyczyn określonych w ust. 1 strażacy ratownicy OSP zachowują uprawnienie do innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą, przewidziane w odrębnych przepisach. W zaskarżonej uchwale zmieniono zasady naliczania ekwiwalentu, bowiem art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi jasno, że nalicza się go "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", zaś § 1 uchwały wskazuje na "każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym". Należy zatem stwierdzić, że w tym zakresie Rada Gminy dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, bowiem § 1 uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 15 ust. 2 u.s.o.p., a przeciwnie, wprowadza odmienną od ustawy regulację. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. W tym zakresie Prokurator podkreślił, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły i literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie, to dochodzi do przekroczenia kompetencji, co skutkuje istotnym naruszeniem prawa i co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Somonino wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Gminy nie przekroczyła upoważnienia ustawowego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., ani nie dokonała modyfikacji przepisu rangi ustawowej. Wskazano, że art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. statuuje kilka powiązanych ze sobą norm prawnych, z których tylko jedna stanowi upoważnienie dla rady gminy do stanowienia aktu powszechnie obowiązującego. Artykuł 15 ust. 1 u.o.s.p. określa rodzaje aktywności, za które strażakowi OSP przysługuje prawo do ekwiwalentu: "udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu". Z kolei art. 15 ust. 2 u.o.s.p. posiada złożony charakter. W zdaniu pierwszym zawiera normę kompetencyjną upoważniającą radę gminy do określenia wysokości tego ekwiwalentu (w odniesieniu wszakże do jednostki czasowej - każdej rozpoczętej godziny udziału w danej aktywności): "Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały". Zdanie drugie tego przepisu określa natomiast zarówno maksymalną wysokość ekwiwalentu: Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego (...) jak i sposób jego naliczania (...) naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Z mocy art. 15 ust. 2 u.o.s.p. rada gminy została upoważniona wyłącznie do ustalenia wysokości ekwiwalentu. Zarówno kwestie prawa do ekwiwalentu (działań, za które przysługuje), jak i sposobu jego naliczania ("za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu") - pozostają materią ustawową. Wskazano, że formułując treść uchwały Rada Gminy Somonino kierowała się przy tym § 118 w zw. § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stosownie do którego w rozporządzeniu (uchwale) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W ocenie Wójta Gminy Somonino skarga zmierza do wymuszenia na Radzie Gminy powtórzenia w uchwale określającej stosownie do zakresu upoważnienia jedynie wysokość ekwiwalentu - także norm z zakresu materii ustawowej, a dotyczących "sposobu jego naliczania". Jest to nie tylko zbędne, ale sprzeczne z przywołanymi zasadami techniki prawodawczej. Kwestię sposobu naliczania ekwiwalentu ("od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej") reguluje ustawa. Skarżona uchwała ustala jedynie wysokość ekwiwalentu w odniesieniu do jednostki czasu udziału w określonej ustawą aktywności. Uchwała w żaden sposób nie modyfikuje natomiast zasad naliczania ekwiwalentu określonych w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 (nie zawiera normy określającej inny moment początkowy naliczania ekwiwalentu i w ogóle w materię sposobu jego naliczenia nie ingeruje, ograniczając się do ustalenia wysokości ekwiwalentu za udział w poszczególnych aktywnościach). Zastosowana przez Radę Gminy Somonino technika prawodawcza jest wyrazem kompromisu pomiędzy czytelnością aktu normatywnego a dyrektywą niepowtarzania w aktach niższego rzędu przepisów rangi ustawowej. O ile zróżnicowanie stawek ekwiwalentu wymagało przywołania ustawowego katalogu aktywności, za które ekwiwalent ten przysługuje, zaś ustalenie jego wysokości - odwołania do jednostki czasu, na który jest ona przeliczana - o tyle powtarzanie normy rangi ustawowej precyzującej sposób (moment początkowy) naliczania ekwiwalentu pozostawało całkowicie zbędne z punktu widzenia zakresu upoważnienia ("ustalenie wysokości ekwiwalentu"). Przy zastosowaniu powszechnych zasady wykładni, norma wprowadzona zaskarżoną uchwałą jest stosowana zgodnie z wolą ustawodawcy: w praktyce ekwiwalent w Gminie Somonino jest naliczany w wysokości określonej uchwale, w sposób wynikający z ustawy, tj. od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej - co nie budzi i nie budziło wątpliwości stosujących przywołane przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecny publikator t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490 - dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p.") stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1–6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Jednocześnie należy wskazać, że ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków ratowników OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu (zob. art. 48 u.o.s.p.), dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej jakichkolwiek podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia. Nie ma nadto jakichkolwiek podstaw aby uznawać, że pomimo uchylenia art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej nie doszło do uchylenia normy prawnej bowiem zostało zachowane uprawnienie rady gminy do ustalania ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotników OSP. W ocenie Sądu dla zapewnienia powyżej opisanego standardu nie jest nadto wystarczające zawarcie w treści danej uchwały regulacji wskazującej na zastosowanie określonych stawek ekwiwalentu od określonej daty (w realiach sprawy § 3 zaskarżonej uchwały). Sąd wskazuje, że zaskarżona uchwała w § 4 wadliwie określa datę swego wejścia w życie, gdyż datą wejścia w życie takiej uchwały - w sposób zapewniający pełne urzeczywistnienie wynikającego z ustawy prawa strażaków ratowników OSP do ekwiwalentu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. - powinien być dzień 1 stycznia 2022 r. czyli data wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków ratowników OSP do ekwiwalentu. Przedmiotowa wada ma charakter istotny i rzutuje na ocenę wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały, w tym regulacji o charakterze dereogacyjnym (zawartych w § 1–4). Zaznaczenia wymaga także, że Sąd podziela pogląd Prokuratora, iż nieprawidłowym było zawarcie w zaskarżonej uchwale wskazania w § 1, że ustalona wysokość ekwiwalentu pieniężnego za działania ratownicze, akcje ratownicze, szkolenia lub ćwiczenia przysługuje strażakom ratownikom OSP "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" i w ten sposób doprowadzenie do odmiennego uregulowania zasady przyznawania tego ekwiwalentu z pominięciem zasady wynikającej z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., który wyraźnie wskazuje na jego naliczanie "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Działanie takie stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Podkreślenia wymaga, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co - jak już wyżej wskazano - z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując tę część rozważań wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co także należy postrzegać jako istotne naruszenie prawa. Poczynione zapatrywania determinowały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.