III SA/Gd 665/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia NSA Marek Gorski, Protokolant Anna Zegan, po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi N. B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia 5 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w Ch. z dnia 20 lipca 2005 r. nr [...] Decyzją z dnia 20 lipca 2005 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej [...] odmówił N. B. przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że N. B. deklarację wyrażającą zgodę na podjęcie służby w Państwowej Straży Pożarnej złożył w dniu 20 stycznia 1992 r., zaś z dniem 31 grudnia 1992 r. został zwolniony ze służby, co wynika z rozkazu personalnego Nr [...] Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Ustalono również, że nigdy nie został mianowany lub powołany na żadne stanowisko w Państwowej Straży Pożarnej, a zatem składając w dniu 2 stycznia 2001 r. pierwszy wniosek o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie mógł otrzymać owego świadczenia, gdyż nie posiadał statusu strażaka Państwowej Straży Pożarnej. Organ powołał się przy tym na treść art. 129 ust. 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, zgodnie z którym strażacy niepowołani lub niemianowani na stanowiska służbowe w Państwowej Straży Pożarnej do dnia 30 czerwca 1999 r., tracą status strażaka Państwowej Straży Pożarnej z upływem tego terminu. Następnie organ pierwszej instancji wskazał, iż w myśl art. 74 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 powołanej ustawy prawo do lokalu mieszkalnego oraz do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przysługuje tylko strażakowi mianowanemu na stałe. Skoro zatem N. B. do dnia 30 czerwca 1999 r. nie otrzymał mianowania lub powołania na stanowisko w Państwowej Straży Pożarnej faktycznie utracił status strażaka Państwowej Straży Pożarnej oraz wynikające z posiadania owego statusu świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji N. B. wskazał, iż na podstawie decyzji z dnia 11 stycznia 1993 r. ma ustalone prawo do emerytury, a powołany przez organ pierwszej instancji art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie rozstrzyga o równoważniku za remont zajmowanego lokalu przez emeryta. Podniósł, że § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 czerwca 1992 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej za brak lokalu mieszkalnego oraz za remont zajmowanego lokalu stanowi, że równoważnik pieniężne przysługują strażakom zwolnionym ze służby, mającym ustalone prawo do policyjnej emerytury lub renty z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą, w wysokości i według zasad określonych w rozporządzeniu. Również przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin zapewniają pomoc w budownictwie mieszkaniowym. Nadto N. B. podniósł, iż nie jest prawdą jakoby pierwszy wniosek o wypłatę równoważnika złożył 2 stycznia 2001 r., gdyż już w roku 2000 otrzymał równoważnik za remont lokalu. W dniu 2 stycznia 2001 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej [...] wydał decyzję nr [...] – pierwszą wstrzymującą wypłatę równoważnika. W konkluzji N. B. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i wypłatę równoważnika za okres od 1 stycznia 2000 r. do 31 grudnia 2005 r. Rozpoznając odwołanie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 5 września 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż N. B. nigdy nie był mianowany ani powołany na stanowisko służbowe w Państwowej Straży Pożarnej i może korzystać z uprawnień dla emerytów Państwowej Straży Pożarnej tylko w ograniczonym zakresie stosownie do treści art. 129 ust. 7 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Strażak po przejściu na emeryturę nie może realizować prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, gdyż prawo to jest ściśle związane z pełnieniem służby stałej w Państwowej Straży Pożarnej i wygasa z chwilą zwolnienia ze służby. Takie stanowisko jest również prezentowane przez Sąd Najwyższy. Odnosząc się do powołanego przez N. B. przepisu § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 czerwca 1992 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej za brak lokalu mieszkalnego oraz za remont zajmowanego lokalu organ wskazał, iż przestał on obowiązywać z chwilą wejścia w życie, to jest od 1 stycznia 1999 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz zasad ich wypłat i zwrotu. Rozporządzenie to określa w całości zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla strażaków pozostających w służbie stałej. Nie przewiduje natomiast takowego świadczenia dla strażaków zwolnionych ze służby, emerytów i rencistów korzystających z uprawnień w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym policjantów. Organ odwoławczy podniósł, iż wobec powyższego należy podzielić stanowisko organu pierwszej instancji, że N. B. nie posiada uprawnień do przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Na powyższą decyzję skargę wniósł N. B.. W uzasadnieniu podniósł, że skoro otrzymuje świadczenia emerytalne według zasad określonych w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, to tym samym posiada prawo do lokalu mieszkalnego oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji przepisów 77 oraz 129 ust. 6 i 7 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, gdyż właściwą podstawą do przyznania żądanego świadczenia są przepisy art. 29 i 30 powołanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Zawarte w art. 30 tej ustawy odesłanie do zasad przyznania pomocy mieszkaniowej nie donosi się do samego prawa do jej udzielania, ale między innymi do przesłanek uzyskania tej pomocy, trybu przyznawania, wysokości. Skarżący wskazał ponadto, że próba ograniczenia uprawnień emerytalnych dokonana w zaskarżonej decyzji jest całkowicie bezpodstawna, albowiem decyzję o zakończeniu okresu zatrudnienia strażaków traktowanego jako służba w Państwowej Straży Pożarnej stwierdza w myśl art. 129 ust. 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, przy czym takową decyzję stosownie do treści ust. 9 powołanego przepisu traktuje się dla celów emerytalnych jak decyzję o zwolnieniu ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie skarżącego w toku postępowania administracyjnego naruszone zostały reguły dotyczące postępowania dowodowego, poprzez zaniechanie zbadania jego sytuacji mieszkaniowej, nadto wbrew dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. nie umożliwiono mu czynnego udziału w postępowaniu. W konkluzji wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przywołane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. skarżący przedłożył następujące decyzje administracyjne: nr [...] z dnia 2 stycznia 2001 r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej [...] w sprawie wstrzymania wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego z dniem 1 stycznia 2001 r. , nr [...] z dnia 14 lutego 2001 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej uchylającej decyzję [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania ; nr [...] z dnia 30 maja 2001 r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej [...] o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 2001 r. Skarżący oświadczył, że w jego ocenie zaskarżone decyzje są kontynuacją poprzedniego postępowania. Nadto Sąd dopuścił dowód z akt o sygn. 3 II SA/Gd 2587/01 tutejszego Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych, zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jest prowadzone w sposób bardzo chaotyczny. Nie wiadomo, gdzie tkwi źródło postępowania, gdyż ani zaskarżona decyzja, ani też decyzja organu pierwszej instancji nie zawierają w swej treści takowego wskazania. Sąd posiada wiedzę z urzędu, iż toczyła się sprawa w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, w której to sprawie wydany został wyrok w dniu 6 stycznia 2005 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Powyższe wynika z akt o sygn. 3 II SA/Gd 2587/01, z których dowód Sąd dopuścił. Ponadto sam skarżący na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. przedłożył szereg decyzji administracyjnych, z których wynika ciągłość postępowania w przedmiocie świadczenia stanowiącego przedmiot żądania w rozpoznawanej sprawie. I tak w sprawie zapadały decyzje w datach: dniu 2 stycznia 2001 r., w dniu 14 lutego 2001 r., następnie w dniu 30 maja 2001 r. Ta ostatnia decyzja została utrzymana w mocy przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. decyzją z dnia 3 lipca 2001 r., od której skarżący wywiódł skargę do Sądu. W następstwie jej rozpoznania Sąd w dniu 6 stycznia 2005 r. – jak już wskazano wyżej - wydał wyrok, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia 30 maja 2001 r. Owych decyzji nie ma jednak w aktach administracyjnych nadesłanych do Sądu przez organ odwoławczy. Fakt, iż Sąd może z urzędu powziąć wiadomość o toczących się wcześniej postępowaniach z udziałem skarżącego nie zwalnia w żadnym razie organu administracji od dokładnego opisania przebiegu postępowania w uzasadnieniach wydawanych decyzji administracyjnych ze wskazaniem, co postępowanie to zainicjowało i w jakiej dacie. Wyrok Sądu w sprawie o sygnaturze 3 II SA/Gd 2587/01 wraz z aktami administracyjnymi został organowi doręczony w dniu 3 czerwca 2005 r. Tymczasem w aktach administracyjnych przesłanych obecnie do Sądu przez organ wraz z zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzją znajduje się zawiadomienie skarżącego przez organ I instancji – Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 28 czerwca 2005 r. o "wszczęciu z urzędu postępowania w celu ustalenia prawa do wypłaty równoważnika za remont lokalu". Takie postępowanie organu w kontekście wydania przez Sąd wyroku i jednoznacznego brzmienia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezrozumiałe. Podkreślić trzeba, że odmienne są zasady postępowania w sytuacji wydania wyroku przez Sąd od tych jakie obowiązują, gdy postępowanie zostało dopiero wszczęte na skutek złożonego wniosku strony lub z urzędu. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W istocie nie wiadomo, z jakich powodów organ miałby wszczynać z urzędu postępowanie, skoro toczyło się one od paru lat. Nie wynika to w żaden sposób z uzasadnienia decyzji, a z jej treści można wywieść wniosek, że dotyczy ona materii, o której rozstrzygały dotychczas wydane decyzje oraz wyrok Sądu, bowiem zaskarżona decyzja zawiera sformułowanie: "uznać należy , że Pan N. B. (...) za lata 2000 – 2005 nie posiadał uprawnień do przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego". Podkreślić należy, że w zaskarżonej obecnie decyzji organ wypowiada się nawet w sposób szerszy niż było to czynione do tej pory, bowiem w poprzednich decyzjach mowa była o wstrzymaniu wypłaty równoważnika pieniężnego od 1.01.2001 r. W aktach znajduje się ponadto wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za okres 2001 – 2002 , który złożony został do organu w dniu 31 grudnia 2002 r. Reasumując, wobec braku kompletnych akt skarżącego i braku ich sensownego uporządkowania Sąd nie ma możliwości ocenić, czy zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W związku z tym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja - świadcząca o tym, że organ odwoławczy nie dostrzegł uchybień postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji - ma cechy decyzji całkowicie dowolnej. Organy administracji publicznej podejmujący decyzje w sprawie są związane rygorami procedury administracyjnej, określającej ich obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Muszą m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a wiec podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszenia tych reguł procesowych i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie może stanowić podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W sytuacji gdy w sprawie został wydany wyrok przez Sąd, organy mają obowiązek stosować się również do reguły określonej art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem rozpatrując sprawę ponownie organ administracji zgromadzi w aktach administracyjnych wszystkie dokumenty jakie zostały wydane w niniejszej sprawie, w tym także zwrotne potwierdzenia odbioru, tak by akta administracyjne były kompletne, usunie opisane wyżej nieprawidłowości, a następnie zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, dokonując następnie jego oceny. Wydana przez organ decyzja ma odpowiadać rygorom określonym przez art. 107 kpa. Organ w uzasadnieniu decyzji wskaże też moment wszczęcia postępowania oraz opisze jego przebieg, by nie było w tym zakresie żadnych wątpliwości. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, iż tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania , co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Ze względu na rodzaj zaskarżonej decyzji (odmowa przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego) Sąd nie dokonywał w myśl art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określenia, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana.