III SA/Gd 665/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 24 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 grudnia 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej D. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.40 ust. 2 pkt.2 ust.5, ust.8, ust.12 pkt.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( j .t. Dz. U. Nr 19 z 2007 roku, poz.115 ze zm.) i § 3 uchwały nr XXV/750/04 Rady Miasta G. z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta G. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 98, poz. 750 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta G., Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni w G., w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 177,60 zł za zajęcie w okresie od dnia 1.01.2011 r. do dnia 28.02.2011 r. pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Jak wynika z uzasadnienia, organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżoną odwołaniem decyzją organ I instancji wymierzył D. i P. S. karę pieniężną w wysokości 177,60 zł za zajęcie w okresie od dnia 1.01.2011 r. do dnia 28.02.2011 r. pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi po ustaleniu, że nastąpiło przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi poprzez umieszczenie w części działki nr 370/2 stanowiącej pas drogowy drogi gminnej w G., przy ul.[...], przyłącza wodociągowego oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej o przyjętej powierzchni rzutu poziomego 1 m kw. pod jezdnią oraz 2 m kw. poza jezdnią, w terminie od dnia 1.01.2011 r. do dnia 28.02.2011 r. W odwołaniu D. S. zarzuciła, że decyzję wydano z naruszeniem -przepisów art. 61 kpa, gdyż pominięto wniosek strony, co powoduje, że postępowanie wszczęte –rzekomo - z urzędu, jest bezprzedmiotowe, oraz - z naruszeniem art. 6, 7 i 8 kpa, bowiem nie rozpoznano wcześniejszego wniosku strony. Odwołująca się podniosła, że organ I instancji, wszczynając z urzędu postępowanie pominął informacje znajdujące się w posiadaniu organu, które świadczyły o bezprzedmiotowości postępowania, zwłaszcza – wniosek złożony przez stronę w dniu 30.12.2010 r., wszczynający postępowanie. Strona twierdziła, że wniesienie w terminie wniosku o przedłużenie zezwolenia czyniło bezprzedmiotowym wszczęcie postępowania o zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu. Organ zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku strony i wydania decyzji zezwalającej na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Zdaniem strony, pismo z dnia 27 grudnia 2010 r. (data wpływu do organu 30.12.2010 r.) było wnioskiem o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego, gdyż wniesiono je w przepisanym terminie po otrzymaniu od organu pisma z dnia 16 września 2010 r. .i winno być klasyfikowane wedle jego treści, a nie formy zewnętrznej. W ocenie Kolegium odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie z następujących powodów: przepisy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( j. t. Dz. U. Nr 204 z 2004 roku, poz.2086 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowią, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy, między innymi umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ( art. 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy). Nie budzi wątpliwości fakt, że sieć wodociągowa jest urządzeniem, które może być zlokalizowane w obrębie pasa drogowego i taka lokalizacja nakłada obowiązek ponoszenia określonych opłat związanych z lokalizacją urządzenia. Z art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia terminu określonego w zezwoleniu właściciel urządzenia, o którym mowa w 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy, jest zobowiązany usunąć je pod rygorem nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego przez zarządcę drogi. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok, opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim – art. 40 ust. 5 ustawy. Wysokość opłat, działając w oparciu o przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, ustalono uchwałą Rady Miasta G. z dnia 24 czerwca 2004 r. nr XXV/750/04 ( Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 98 poz. 750 ze zm.). Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 3 listopada 2005 r. zezwalająca D. S. na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w celu prowadzenia robót związanych z budową przyłącza wodno-kanalizacyjnego oraz na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej do dnia 31 grudnia 2010 r. W dniu 16 września 2010 r. D. S. została jednocześnie poinformowana przez organ o zbliżającym się terminie wygaśnięcia zezwolenia i konieczności złożenia wniosku o wydanie nowego, pod rygorem nałożenia kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji o konieczności nałożenia kary, uznając, że D. S. nie złożyła wniosku o wydanie nowego zezwolenia, a przyłącze wodociągowe nie zostało usunięte z pasa drogowego. Organ podkreślił, że pismo D. S. z dnia 27 grudnia 2010 r., w którym wskazała na bezzasadność nałożenia obowiązku uiszczania opłat z tytułu umieszczania w pasie drogowym kanalizacji, nie może być potraktowane jako złożony w terminie wniosek o wydanie nowej decyzji, zezwalającej na zajęcia pasa drogowego na dalszy okres, tyle że, jak to wywodzi strona, bez obowiązku uiszczania opłat. Zdaniem organu w treści pisma z dnia 27 grudnia 2010 r. nie można doszukać się intencji złożenia wniosku o dalsze zajęcie pasa drogowego, tym bardziej, że strona sama wskazuje w nim na bezzasadność składania takiego wniosku ( tj. o zajęcie pasa drogowego na dalszy okres). W ocenie organu pismo z dnia 27 grudnia 2010 r. nie odpowiadało wymogom formalnym wniosku o wydanie zezwolenia. W tych okolicznościach organ uznał, że wniosek o zajęcie pasa drogowego został złożony przez stronę dopiero z datą wpływu pisma wyjaśniającego z dnia 28 lutego 2011 r., a nie, jak twierdzi strona, już w grudniu 2010 r. Tym samym wbrew zarzutom odwołania, w sprawie zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary za zajmowanie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 28 lutego 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem: - art. 61 kpa poprzez nieuwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że decyzja organu I instancji została wydana w postępowaniu wszczętym z urzędu, z pominięciem wniosku skarżącej z dnia 27 grudnia 2010 r., uzupełnionego pismem z dnia 28 lutego 2011 r. - art. 6, art., 7 oraz art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i nieuwzględnienie wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego, - art. 64 § 2 kpa bowiem skarżącej nie wezwano do usunięcia ewentualnych braków wniosku z dnia 27 grudnia 2010 r., - art. 222 kpa poprzez bezpodstawną odmowę uznania, że pismo skarżącej z dnia 27 grudnia 2010 r. stanowi wniosek o wydanie dalszego zezwolenia, pomimo, że wynika to z jego treści i okoliczności złożenia. Skarżąca stoi na stanowisku, że pismo z dnia 27 grudnia 2010 r. jest wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego, o konieczności złożenia którego została wcześniej poinformowana przez organ. Ewentualna niezręczność czy nieprecyzyjność w sformułowaniu treści tego wniosku nie powinny, w ocenie skarżącej, stanowić przesłanki przesądzającej o jego całkowitym pominięciu przez organ oraz pozbawieniu wnioskodawcy możliwości rozpoznania sprawy zgodnie z jego zamiarem. Skarżąca w dniu 28 lutego 2011 r. złożyła pismo, w którym zawarła wyraźne oświadczenie, że złożone przed upływem terminu zezwolenia pismo, stanowiło wniosek o przedłużenie tego zezwolenia na kolejny okres. W treści tego pisma wyjaśniono jednocześnie, że przedstawienie argumentów przytoczonych we wniosku z dnia 27 grudnia 2010 r. służyło wyłącznie uprawdopodobnieniu okoliczności mogących, zdaniem skarżącej, stanowić przesłankę zwolnienia z opłaty za korzystanie z części pasa drogowego. Przytoczenie takich wskazań nie powinno jednak w żaden sposób negować ogólnego charakteru pisma, czyli wniosku o wydanie dalszego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta – w myśl art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, powoływanej dalej jako "ppsa") lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia więc uwzględnienie skargi także z takich powodów, których nie podniesiono podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a które skutkują wadliwością decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podkreślić przy tym należy, iż przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brany jest pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili wydawania tej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Uszło uwadze organowi odwoławczemu, a poniekąd – również stronie skarżącej, która w skardze skoncentrowała zarzuty na kwestiach procesowych, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji D. S. pisała o dwóch różnych, istotnych kategoriach zarzutów, a żaden z zarzutów nie został rozpatrzony zgodnie z zasadami, jak to określiła strona skarżąca w odwołaniu, "dobrej administracji", tj. między innymi pogłębiania zaufania obywateli do działań władzy oraz uwzględniania słusznego interesu obywateli. Pierwsze z zarzutów, eksponowane przez stronę skarżącą zarówno w odwołaniu jak i w skardze, dotyczą naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sam przebieg postępowania przedstawiany jest przez obie strony tj. organ i skarżącą w zasadzie zbieżnie do chwili wpływu w dniu 30 grudnia 2010 r. do organu I instancji pisma D. S.zatytułowanego "dot. wniosku o wydanie dalszego zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej – przyłącza kanalizacji sanitarnej i wodociągu". Otóż skarżąca twierdzi, że rozbieżności między tytułem, a treścią pisma, nie należy tłumaczyć na niekorzyść skarżącej, bowiem intencją piszącej było złożenie wniosku o zezwolenie na dalsze korzystanie z części pasa drogowego lecz bez ponoszenia związanych z tym opłat, zaś organy obu instancji zinterpretowały pismo inaczej. Ta "inna" interpretacja treści pisma pozwoliła organowi I instancji na wszczęcie postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu, a w konsekwencji – nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, co jest przedmiotem niniejszego postępowania. Takie działanie organów narusza przepisy kpa. Przede wszystkim, mimo wskazanej wyżej rozbieżności między tytułem pisma D. S., a jego dalszą treścią, pismo to bez żadnych wątpliwości złożone zostało w związku z postępowaniem wszczętym na wniosek skarżącej i zakończonym decyzją organu i instancji z dnia 3.11.2005 r. i w odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia 16.09.2010 r. w tej sprawie. Wynika to wprost z pierwszego zdania pisma skarżącej z dnia 27 grudnia 2010 r. i powołanego w nim nr pisma organu I instancji ( k-13 akt organu I instancji). Należy się zgodzić ze skarżącą, że w przypadku, gdy organ miał wątpliwości co do treści omawianego pisma, miał obowiązek - wynikający z art. 64 § 2 kpa – wezwać stronę do usunięcia jego braków. Skoro organ I instancji "interpretował" pismo skarżącej z dnia 27 grudnia 2010 r. jako pismo w innej sprawie, niż dotyczącej przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod instalację kanalizacyjną i wodociągową, to – zgodnie z art. 61 § 1 kpa - miał obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne w tej innej sprawie. Postępowanie takie, jak wynika z akt, nie zostało wszczęte, a na wniosek z 27 grudnia 2010 r. odpowiedziano – pismem z dnia 25.01.2011 r. ( k-14 akt organu I instancji). Zatem organ I instancji dowolnie i wybiórczo stosuje przepisy kpa, a w takiej sytuacji za rażącą niekonsekwencję należy uznać jego wymagania co do zachowania przez stronę formalizmu w postępowaniu. Z treści omawianego pisma strony skarżącej z dnia 27 grudnia 2010 r., uzupełnionego pismem z dnia 1 marca 2011 r. ( data wpływu do organu I instancji ( k-15 akt organu I instancji), i nie rozpatrzonego procesowo do czasu przedłożenia akt sądowi, ( w decyzji organu I instancji z dnia 12.09.2011 r. powołano – jako wniosek - jedynie pismo skarżącej z dnia 28 lutego 2011 r.) wynikał jeszcze inny zarzut, który pominięto w rozważaniach organów obu instancji. W piśmie tym D. S. napisała, że uważa za niezasadne prowadzenie postępowania w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenie pod nim przyłączy kanalizacji sanitarnej i wodociągu, bowiem przeprowadzone w 2005 r. prace polegały w rzeczywistości na wyremontowaniu umieszczonych tam już wcześniej urządzeń infrastruktury. Zatem skarżąca dowodzi, iż w tym przypadku dokonała jedynie wymiany ( remontu i modernizacji) urządzeń umieszczonych już wcześniej w pasie drogowym. O bezzasadności ( w ocenie skarżącej ) nakładania obowiązku ponoszenia opłat związanych z przebudową omawianych urządzeń (instalacji) skarżąca pisała również w odwołaniu od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Zarzut ten, mimo, iż zasługuje na uwagę, nie został zauważony przez organ odwoławczy, a w każdym razie – nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem uzasadniony jest pogląd, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony i rozważony w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem mieć na uwadze, że wcześniej obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych - do zmiany z dnia 23 lutego 2000 roku ( Dz. U .Nr 12 poz.136 ) – przewidywały pobieranie jednorazowych opłat za umieszczenie urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg oraz – odszkodowania za szkody poniesione w związku ze zmianą zezwolenia na wykorzystywanie pasa drogowego w celach innych, niż transportowe. Zatem w przypadku wymiany urządzeń umieszczonych w pasie drogowym za zezwoleniem wcześniejszym, określającym warunki umieszczenia tych urządzeń, należy sięgnąć do decyzji określających te warunki. Wprawdzie z wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w G. i umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w obrębie pasa drogowego z dnia 26 października 2005 roku wynika, że planowane roboty to wykonanie przyłączy kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej, jednak w omawianym piśmie z dnia 27 grudnia 2010 r. D. S. pisała już o wymianie (remoncie, modernizacji) urządzeń, o czym była wyżej mowa, a z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że chodziło o instalacje w urządzonej już ulicy miasta. W piśmie z dnia 27 grudnia 2010 r. skarżąca podnosiła, że opłaty nie mogą dotyczyć urządzeń umieszczonych pod pasem drogowym przed 2004 r. Skoro tak sformułowany zarzut wymagał zbadania, na jakich warunkach udzielono pierwotnego zezwolenia na umieszczenie pod pasem drogowym urządzeń infrastruktury wodociągowej i sanitarnej, to obowiązkiem organu było, po ewentualnym wezwaniu strony do sprecyzowania wniosku, wszczęcie postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji z dnia 3 listopada 2005 r. (wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności). Opisanych wad postępowania organu I instancji nie dostrzegł organ odwoławczy mimo, iż zasadnie wskazano w uzasadnieniu do decyzji, że "okolicznościami uwalniającymi od odpowiedzialności (nałożenia kary) są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt IIISA/Wr 227/11, Lex nr 950752)". Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia na D. i P. S. kary pieniężnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, organ odwoławczy przeoczył opisane wyżej błędy w postępowaniu organu I instancji, tj. niewłaściwe odczytanie i zakwalifikowanie przez ten organ pisma D. S. z dnia 27 grudnia 2010 r. jako niemającego związku z wcześniej wydaną decyzją (udzielonym zezwoleniem) i w konsekwencji – wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, za zajmowanie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy, a orzeczenie w pkt. 3 sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji wyjaśni treść żądań strony zawartych w piśmie D. S. z dnia 27 grudnia 2010 r. zgodnie z art. 64 § 2 kpa i w zależności od ustaleń, rozpatrzy wnioski strony we właściwym trybie postępowania administracyjnego z zagwarantowaniem pełni praw strony.