III SA/Gd 670/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 22 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie potrącenia uposażenia uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 8 maja 2015 r. nr[...]. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2014 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w W. przeniósł st. kpt A. B. na niższe stanowisko służbowe tj. na stanowisko dowódcy zastępu. Organ wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, na mocy którego strażaka przenosi się na niższe stanowisko służbowe w przypadku nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej. W konsekwencji wydanej w dniu 4 sierpnia 2014 r. decyzji, funkcjonariuszowi określono nowy zakres obowiązków na stanowisku dowódcy zastępu. Funkcjonariusz został zapoznany z nowym zakresem czynności w dniu 25 sierpnia 2014 r., przyjął je do stosowania i w dniu 26 sierpnia 2014 r. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia 9 grudnia 2014 r. nr [...]Wojewódzki Komendant PSP utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe oraz uchylił ją w zakresie daty przeniesienia, określając nową datę na 15 stycznia 2015 r. Odrębnym pismem funkcjonariusz został poinformowany o obowiązywaniu od 15 stycznia 2015 r. nowego zakresu czynności, z którym zapoznany został wcześniej 25 sierpnia 2014 r. Decyzją z dnia 1 kwietnia 2015 r. nr [...] Komendant Powiatowy SPS w W. na podstawie art. 109 ust. 1, 2 oraz 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej orzekł o: 1. zawieszeniu st. kpt A. B. uposażenia od dnia 3 marca 2015 r. do odwołania, 2. potrąceniu należnego wynagrodzenia za 29 dni zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych w kwocie 4012, 15 zł, W rozstrzygnięciu ujęto zawarto dodatkowo pkt 3 stanowiący, że potrącenie zostanie dokonane przy wypłacie uposażenia za maj 2015 r. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...]Komendant Wojewódzki PSP uchylił pkt 1 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia terminu zawieszenia uposażenia i ustalił nowy termin zawieszenia uposażenia od dnia 3 marca 2015 r. do dnia 10 kwietnia 2015 r. W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy. Następnie decyzją z dnia 8 maja 2015 r. nr [...] Komendant Powiatowy SPS w W. na podstawie art. 109 ust. 1, 2 oraz 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej orzekł o potrąceniu A. B. należnego uposażenia za 10 dni zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych od dnia 1 kwietnia do dnia 10 kwietnia 2015 r. w kwocie 1383, 50 zł. W rozstrzygnięciu ujęto zawarto dodatkowo pkt 2 stanowiący, że potrącenie zostanie dokonane przy wypłacie uposażenia za czerwiec 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 20 stycznia 2015 r. funkcjonariusz złożył pisemne oświadczenie, że nie przyjmuje do stosowania nowego zakresu czynności. Ponieważ stan ten utrzymywał się, wobec funkcjonariusza były na bieżąco wydawane decyzje o potrąceniu wynagrodzenia. Organ zaznaczył, że analogiczna sytuacja ( tj. nie przyjmowanie do stosowania zakresu czynności) miała także miejsce w dniach 1-10 kwietnia 2015 r., zatem w tym terminie funkcjonariusz dalej nie mógł pełnić powierzonych obowiązków służbowych. W dniu 11 kwietnia 2015 r. A. B. stawił się w JRG 2 w R. i przedłożył dowódcy pismo, w którym oświadczył, że z przyczyn ekonomicznych przyjmuje obowiązki dowódcy zastępu. W związku z powyższym w tym dniu ustała okoliczność zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych, co wziął pod uwagę organ II instancji rozpatrując odwołanie A. B. od decyzji nr [...] z dnia 1 kwietnia 2015 r. – Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] określił bowiem końcowy termin zawieszenia uposażenia A. B. na dzień 10 kwietnia, czyli uposażenie zostało "odwieszone" z dniem 11 kwietnia 2015 r. A. B. zakwestionował decyzję Komendanta Powiatowego SPS w W. z 8 maja 2015 r. nr [...] i stanął na stanowisku, że w sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające organowi na zastosowanie art. 109 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ponieważ niemożność pełnienia obowiązków nie była zawiniona przez odwołującego się, ale przez Komendanta Powiatowego PSP w W.. Przełożony ustalił wobec funkcjonariusza wadliwy zakres czynności. Na stanowisku dowódcy zastępu funkcjonariusz miałby bowiem wykonywać te same obowiązki, co na zajmowanym wcześniej wyższym i lepiej płatnym stanowisku zastępcy dowódcy zmiany. Decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r. nr [...]Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa postanowił: 1. uchylić pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji z dnia 8 maja 2015 r. w części dotyczącej określenia terminu potrącenia 2. ustalić, że potrącenie zostanie dokonane przy wypłacie uposażenia za lipiec 2015 r. 3. w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów odwołania i podtrzymał stanowisko o konieczności potrącenia uposażenia w związku z zawinioną przez funkcjonariusza niemożnością pełnienia obowiązków. Fakt odnowy stosowania zakresu czynności, stanowił w istocie odmowę wykonania polecenia służbowego i skutkował pozbawieniem możliwości udziału w akcjach ratowniczo-gaśniczych i pozostawaniem na służbie bez przydziału obowiązków. Z uwagi natomiast na to, że okres, do którego odnosi się zawieszenie uposażenia w kwietniu 2015 r. obejmuje dni 1-10 kwietnia, nie ulega wątpliwości, że za te 10 dni zawinionej niemożności pełnienia służby potrącenie mogło być dokonane w maju 2015 r. Mając jednak na względzie to, że w chwili orzekania przez organ odwoławczy upłynął już termin możliwego potrącenia tego uposażenia w czerwcu, Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej postanowił zmienić termin potrącenia i ustalić go na lipiec 2015 r. Opisane wyżej ostateczne rozstrzygnięcia A. B. zakwestionował w drodze odrębnych skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze z dnia 24 lipca 2015 r. na decyzję Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia 22 czerwca 2015 r. nr [...] A. B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lub ewentualnie - o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie strony skarżącej w sprawie doszło do rażącego naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury. Odmowa przyjęcia zakresu czynności nie jest bowiem równoznaczna z niemożliwością wykonywania obowiązków służbowym, a potrącenie jeżeli już jest dokonywanie to tylko przy najbliższej, a nie przy dalszej w kolei wypłacie. Skarżący wskazał, że, zdaniem organów, odmowa przyjęcia zakresu czynności jest tożsama z niemożliwością wykonywania obowiązków służbowych. Natomiast skarżący po odmowie przyjęcia nowego zakresu czynności otrzymywał w tym czasie i wykonywał polecania służbowe, a odsunięcie od realizacji zadań służbowych było decyzją przełożonego służbowego, a nie strażaka. Zatem do właśnie polecenie służbowe, a nie działania skarżącego spowodowały, że skarżący nie brał udziału w działaniach ratowniczych. W ocenie strony skarżącej na wadliwość zaskarżonej decyzji, bezpośrednio wpływają błędy zawarte zarówno w decyzjach: dotyczących przeniesienia na niższe stanowisko służbowe (decyzje uchylone przez sąd wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 145/15), jak i w decyzjach określających składniki wynagrodzenia skarżącego (postępowanie zawieszone przez sąd postanowieniem z dnia 6 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 254/15 z uwagi na wydanie wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 145/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie ocenia słuszności i celowości podjęcia zaskarżonego aktu. Skarga A. B. zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j .t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była kontrola legalności decyzji Wojewódzkiego Komendanta PSP w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2015 r. nr [...] wydanej w wyniku rozpatrzenia przez organ odwołania A. B. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia 8 maja 2015 r. oznaczonej nr [...]. Na mocy wskazanych decyzji organy orzekły o potrąceniu A. B. należnego uposażenia za 10 dni zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych od dnia 1 kwietnia do dnia 10 kwietnia 2015 r. Wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiło konsekwencję uprzedniego wydania przez Wojewódzkiego Komendanta w Gdańsku decyzji z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...], w której organ orzekł o zawieszeniu uposażenia funkcjonariusza za okres od dnia 3 marca 2015 r. do dnia 10 kwietnia 2015 r. i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie, w jakim orzeczono o potrąceniu funkcjonariuszowi należnego wynagrodzenia za 29 dni zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych. Ponieważ okres 29 dni objął tylko okres od dnia 3 marca do 31 marca 2015 r. na tym etapie postępowania nie została rozstrzygnięta kwestia tego, czy za pozostały objęty decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] okres zawieszenia uposażenia (tj. od dnia 1 kwietnia do 10 kwietnia 2015 r.) będzie również dokonane będzie potrącenie zawieszonego uposażenia i w jakim terminie. Kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta przez organy właśnie zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewódzkiego Komendanta z dnia 22 czerwca 2015 r. nr [...]. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, konieczne jest zatem ustalenie przez Sąd, czy potrącenie skarżącemu uposażenia należnego za okres od 1 kwietnia 2015 r. do 10 kwietnia 2015 r. było zgodne z prawem. W sprawie jest istotne, że na skutek wniesionej przez funkcjonariusza odrębnej skargi, wyrokiem z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 514/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia 1 kwietnia 2015 r. nr [...]. Okoliczność ta stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji. W obiegu prawnym nie powinna się bowiem ostać decyzja o potrąceniu uposażenia za okres od dnia 1 do dnia 10 kwietnia 2015 r., stanowiąca bezpośrednią konsekwencję uchylonych wcześniej przez Sąd decyzji orzekających o zawieszeniu uposażenia Skarżącego również za ten sam okres. Jednak zasadniczym powodem, dla którego sąd uchylił zaskarżone decyzje, jest ich wadliwość polegająca na naruszeniu - w obu instancjach - art. 109 i 110 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz.1340 ze zm.). Art. 109 ust. 1, 2 i 3 wskazany jako prawna podstawa podjęcia decyzji przez organ I instancji (a wobec utrzymania jej w mocy - również przez organ odwoławczy) stanowi, że : 1. Strażakowi, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli strażak pobrał już za czas nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie, potrąceniu podlega odpowiednia część uposażenia przy najbliższej wypłacie. 2. W razie uznania nieobecności za usprawiedliwioną, wypłaca się strażakowi zawieszone uposażenie, a w przypadku nieobecności nieusprawiedliwionej strażak traci za każdy dzień nieobecności 1/30 część uposażenia miesięcznego. 3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio w razie zawinionej niemożności pełnienia przez strażaka obowiązków służbowych. Przed podjęciem analizy prawidłowości zastosowania (a następnie - wykonania) zacytowanych przepisów ustawy, godzi się przypomnieć, że stosunek służbowy strażaka Państwowej Straży Pożarnej jest administracyjnym stosunkiem uregulowanym w pełni przepisami omawianej ustawy o PSP, która zawiera - w związku ze szczególnym charakterem stosunku służbowego strażaka - szereg przepisów pełniących funkcje gwarancyjne np. przed dowolnym przeniesieniem strażaka na niższe stanowisko służbowe (art. 38) czy - pozbawieniem go należnego uposażenia (art. 85-111 ustawy). Z akt sprawy, w tym - z uzasadnień do decyzji organów obu instancji wynika, że skarżącemu zarzucono, we wskazanym w decyzjach okresie, "zawinioną niemożność pełnienia obowiązków służbowych", przy czym organy obu instancji przyznają, ze skarżący stawiał się i pozostawał w miejscu pełnienia służby, jednak " nie przyjął do stosowania zakresu czynności". Skarżący z kolei podnosi (i przedstawia na tę okoliczność dokumenty), że każdorazowo stawiał się do służby i wykonywał czynności służbowe, jednak nie godził się z przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe, z pozostawieniem takiego samego (poszerzonego) zakresu obowiązków, lecz z niższym uposażeniem. Akta sprawy wskazują na istniejący konflikt na tym tle, a wykonanie decyzji o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe najpierw zawieszono, następnie zmieniono datę jej wykonania, w końcu zaś - o czym wiadome jest sądowi z urzędu - została ona uchylona wyrokiem tutejszego sądu z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie sygn. akt IIISA/Gd 145/15. Powracając do analizy przepisów art. 109 ust.1 ustawy o PSP wyjaśnić należy, że zawieszenie uposażenia od najbliższego terminu płatności nastąpić może jedynie w przypadku wystąpienia trzech wymienionych w przepisach sytuacji, tj.: samowolnego opuszczenia miejsca pełnienia służby,-pozostawania poza miejscem pełnienia służby i nie podejmowania służby. Za każdy dzień nieobecności strażak traci 1/30 część uposażenia miesięcznego w razie uznania nieobecności za nieusprawiedliwioną (ust.2). Zawiniona niemożność pełnienia obowiązków służbowych, to, zdaniem sądu w składzie orzekającym, sytuacja, gdy funkcjonariusz będący na służbie wprowadzi się w stan uniemożliwiający mu pełnienie obowiązków służbowych. Zatem w okolicznościach sprawy zachowanie A. B. nie nosiło znamion "zawinionej niemożności pełnienia obowiązków służbowych", mogło być analizowane pod kątem stosowania innych przepisów ustawy o PSP. Stosowanie - jedynie odpowiednio - wyżej cytowanych przepisów do przypadków zawinionej niemożności pełnienia przez strażaka obowiązków służbowych nie może odnosić się do sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie także i z tej przyczyny, że o nie przydzielaniu zadań kpt. B. zadecydował, w dniu 20.01.2015 r., Komendant Powiatowy PSP w W.. Za uzasadniony należy uznać również zarzut naruszenia zaskarżonymi decyzjami art.110 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Przepis ten stanowi, że z uposażenia strażaka mogą być dokonywane potrącenia na podstawie sądowych i administracyjnych tytułów wykonawczych oraz na podstawie przepisów szczególnych - na zasadach określonych w przepisach o egzekucji sądowej lub postępowaniu egzekucyjnym w administracji albo w innych przepisach szczególnych, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, a przez uposażenie, o którym mowa w ust. 1, rozumie się uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia, odprawę wymienioną w art. 99 oraz świadczenia określone w art. 97 i 101. Aczkolwiek przepis dotyczy dalszych czynności - związanych już z wykonywaniem zaskarżonych decyzji, to zgodzić się należy z zarzutem, że postanowienie o potrąceniu z należnego uposażenia kwoty 1383,50 zł "przy wypłacie uposażenia za czerwiec 2015 r. (decyzja pierwszej instancji), zmienione następnie na postanowienie o potrąceniu tego uposażenia "przy wypłacie uposażenia za miesiąc lipiec 2015", a tym samym postanowienie o pozbawieniu skarżącego istotnej części przysługującego uposażenia, nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i rażąco narusza przepisy art. 110 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe, a także zawarte w odpowiedzi na skargę dodatkowe wyjaśnienia organu, Sąd stwierdza, że uzasadniony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, normujących prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący wskazał, że organy ograniczyły się w postępowaniu jedynie do doręczania wydawanych decyzji. W odpowiedzi na ten zarzut organ wskazał natomiast, że nie powinno budzić wątpliwości, że skarżący był na bieżąco informowany o stanie postępowania, w ramach którego wydano zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, ponieważ "zapowiedź dokonania potrącenia wynikającego z zaskarżonej decyzji niewątpliwie została dokonana w decyzji nr [...]Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia 30 kwietnia 2015 r., zmieniającej termin zawieszenia uposażenia od dnia 3 marca 2015 r. do dnia 10 kwietnia 2015 r." Jak wskazano wyżej, wadliwość decyzji Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] została już wcześniej dostrzeżona przez Sąd, który uchylił ją w całości wyrokiem z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 514/15. Trudno jednocześnie stwierdzić z jakich względów i na skutek jakich okoliczności organ nie orzekł w decyzji z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji, że potrącenie uposażenia zawieszonego za okres od 3 marca 2015 r. do dnia 10 kwietnia 2015 r. będzie dotyczyć całego tego okresu. Wydanie niejako "dodatkowej" decyzji z dnia 8 maja 2015 r. dotyczącej już tylko potrącenia uposażenia za kwiecień, niewątpliwie było konsekwencją wydania przez organ decyzji z dnia 30 kwietnia 2015 r. ale wynikając z błędu organu w zakresie za jaki orzekł wcześniej o potrąceniu uposażenia, jedynie za część orzeczonego okresu zawieszenia tego uposażenia. Wbrew twierdzeniom organu, skarżący po otrzymaniu decyzji z dnia 30 kwietnia 2015 r., nie miał pewności, że zostanie mu także potrącone uposażenie za okres 1- 10 kwietnia, ani, że można takiego potrącenia dokonać odrębną decyzją od decyzji orzekającej o zawieszeniu uposażenia. W tym kontekście Sąd wskazuje na marginesie, że wydanie przez organ zaskarżonej decyzji z dnia 8 maja 2015 r. było próbą "uzupełnienia" decyzji z dnia 30 kwietnia 2015 r. o dodatkowe rozstrzygnięcie, a wynikało właśnie z błędnej interpretacji przepisów art. 109 i 110 ustawy o PSP. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę zawieszenia A. B. części uposażenia organy wezmą pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne.