III SA/Gd 672/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant: Starszy asystent sędziego Konrad Milczanowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kartuzach na uchwałę Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 18 maja 2022 r., nr LVII/564/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Kartuzy biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 18 maja 2022 r. Rada Miejska w Kartuzach – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. - dalej jako "u.s.g.") w zw. z art. 15 ust. 1-2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2490 - dalej także jako "u.o.s.p.") - podjęła uchwałę nr LVIZ/564/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Kartuzy biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2022 r., poz. 2265 - dalej także jako: "uchwała"). W uchwale wskazano, co następuje: § 1. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy Kartuzy, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, w wysokości: 1) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U, z 2021 r. poz. 291 z pózn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, 2) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu - 5 zł. § 2. Traci moc uchwała Nr XXIV/302/08 Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 29 października 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub szkoleniowych dla członków OSP Gminy Kartuzy. § 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Prokurator Rejonowy w Kartuzach zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części - w zakresie § 1 i § 2. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.: 1. art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez modyfikację zasad naliczania ekwiwalentu i określenie, wbrew wskazaniom zawartym we wskazanej ustawie, że ekwiwalent będzie naliczany za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym; 2. art. 2, art. 7 i art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, art. 38 pkt 12, art. 48 u.o.s.p. oraz § 126 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) poprzez zamieszczenie w § 2 zaskarżonej uchwały zapisu o utracie mocy obowiązującej uchwały Nr XXIV/302/08 Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 29 października 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub szkoleniowych dla członków OSP Gminy Kartuzy, podczas gdy w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inny akt prawa miejscowego tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt prawa miejscowego, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez ten sam organ, który wydaje akt prawa miejscowego uchylający, co w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2022 roku ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490) sprawiającej, że uległa zmianie podstawa prawna do podjęcia uchwały rady gminy w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP i uchyleniem z mocy samego prawa poprzednio obowiązujących w tej materii uchwał, czyni zapis zawarty w § 2 zbędnym. Prokurator wskazał, że z dniem 1 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, w której uregulowano zasady przyznawania ekwiwalentu strażakom ratownikom ochotniczej straży pożarnej w następujący sposób: 1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. 3. Za czas nieobecności w pracy z przyczyn określonych w ust. 1 strażacy ratownicy OSP zachowują uprawnienie do innych niż wynagrodzenie świadczeń związanych z pracą, przewidziane w odrębnych przepisach. W zaskarżonej uchwale w § 1 zmieniono zasady naliczania ekwiwalentu, bowiem art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi jasno, że nalicza się go "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", zaś § 1 uchwały wskazuje na "każdą rozpoczętą godzinę udziału". W tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, bowiem § 1 uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 15 ust. 2 u.s.o.p., a przeciwnie - wprowadza odmienną od ustawy regulację. Zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Prokurator podkreślił, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Prokurator w zakresie § 2 zaskarżonej uchwały wskazał, że zgodnie ze stosowanym na mocy § 143 odpowiednio § 126 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze. zm.), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inny akt prawa miejscowego tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt prawa miejscowego, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez: 1) ten sam organ, który wydaje akt prawa miejscowego uchylający; 2) organ, którego właściwość przejął organ wydający akt uchylający. Zamieszczanie w akcie prawa miejscowego przepisu uchylającego akt uprzedni stanowi sytuację wyjątkową, i - co istotne - może dotyczyć jedynie aktu, który został podjęty na podstawie nadal obowiązującego przepisu delegacyjnego. W analizowanej sprawie w chwili wejścia w życie ustawy, czyli z dniem 1 stycznia 2022 r. uległa zmianie podstawa prawna do podjęcia uchwały rady gminy w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP, co prowadzi do wniosku, iż uchylenie poprzednio obowiązujących uchwał nastąpiło z mocy samego prawa, z dniem 1 stycznia 2022 r. W uchwale wskazano, że traci moc uchwała Nr XXIV/302/08 Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 29 października 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub szkoleniowych dla członków OSP Gminy Kartuzy, co - stosownie do treści przepisu § 3 uchwały - miałoby nastąpić po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. W ocenie Prokuratora Rada Miejska w Kartuzach istotnie naruszyła prawo, albowiem stanowiła w obszarze uchwały nieistniejącej dodatkowo w sposób niezgodny z tym, co wynika z regulacji ustawowych. Skoro przepis art. 28 u.o.s.p. upoważniający Radę Miejską w Kartuzach do podjęcia uchwały Nr XXIV/302/08 Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 29 października 2008 r. utracił moc obowiązującą, to automatycznie swą moc obowiązującą utraciła uchwała podjęta na jego podstawie. W konsekwencji Rada Miejska w Kartuzach utraciła również swe uprawnienia prawotwórcze w tym zakresie, wobec czego nie mogła wydanej na tej podstawie uchwały ani zmienić ani uchylić - albowiem nie istnieje ona już w systemie prawnym. Skutek w postaci utraty mocy obowiązującej ww. uchwały następuje ipso iure i niedopuszczalnym jest podejmowanie uchwał w tej materii przez Radę Miejską w Kartuzach, gdyż skutki już nastąpiły z mocy prawa, niezależnie od woli ww. organu. Wskazując na powyższe Prokurator stwierdził, że uchwalenie § 3 uchwały nastąpiło bez podstawy prawnej, a więc z istotnym naruszeniem art. 38 pkt 12, art. 48 i u.o.s.p. w zw. z art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kartuzach wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej § 1 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Kartuzach nie zgodziła się z zarzutem skargi wskazującym na modyfikację przepisu art. 15 ust. 2 u.o.s.p., gdyż - w ocenie Rady Miejskiej w Kartuzach - postanowienia uchwały w § 1 nie wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Do kompetencji rady gminy wynikających z powyższego przepisu należy wyłącznie ustalenie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Rada Miejska w Kartuzach wskazała, że w zaskarżonym postanowieniu ustaliła wysokość ekwiwalentu. Z kolei sposób jego naliczenia "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" wynika wprost z przepisu ustawy. Pominięcie w postanowieniu uchwały fragmentu przepisu dotyczącego sposobu naliczania ekwiwalentu nie stanowi - wbrew zarzutowi - modyfikacji tego przepisu, bowiem nie wypacza sensu tego przepisu, nie zmienia jego treści, nie powoduje zmiany intencji prawodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490 - dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p.") stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1–6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Miejska w Kartuzach wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę z dnia 29 października 2008 r. nr XXIV/302/08 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub szkoleniowych dla członków OSP Gminy Kartuzy. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla strażaków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. Z 2016 r., poz. 283), jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę Miejską w Kartuzach w § 2 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała z dnia 29 października 2008 r. nr XXIV/302/08 Rady Miejskiej w Kartuzach w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub szkoleniowych dla członków OSP Gminy Kartuzy, skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawodawca wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu (zob. art. 48 u.o.s.p.), dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia. Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona uchwała wadliwie wskazuje datę swego wejścia w życie, gdyż datą tą powinien być dzień 1 stycznia 2022 r. czyli data wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków ratowników OSP do ekwiwalentu. Powyższa wada ma charakter istotny i dotyczy wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały. Sąd podziela także pogląd Prokuratora, że przyjęte na gruncie § 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej. Sformułowanie § 1 zaskarżonej uchwały prowadzić może do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu orzekającego prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Jak wskazano powyżej, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wyżej wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Reasumując rozważania w tej części wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co także postrzegać należy jako istotne naruszenie prawa. Powyższe zapatrywania determinowały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a.