III SA/Gd 673/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na uchwałę Rady Gminy Ryjewo z dnia 23 lutego 2022 r. nr XXXI/235/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Ryjewo którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Gminę, Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały w części obejmującej zwrot " - za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej zwrot "- za każdą rozpoczętą godzinę" oraz § 3 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 23 lutego 2022 r. Rada Gminy Ryjewo, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), podjęła uchwałę nr XXXI/235/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Ryjewo, którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Gminę, Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty. Uchwała w § 1 ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Ryjewo, którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Gminę, Państwową Straż Pożarną lub inny uprawniony podmiot w wysokości: 1. działania ratownicze, akcja ratownicza – 21 zł – za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej 2. szkolenia lub ćwiczenia – 10 zł - za każdą rozpoczętą godzinę. Wykonanie przedmiotowej uchwały powierzono Wójtowi Gminy Ryjewo (§ 2). W § 3 uchwały wskazano na utratę mocy uchwały z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr XIX/126/12 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych w Gminie Ryjewo za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym zorganizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę oraz uchwały z dnia 30 października 2012 r. nr XXI/133/12 w sprawie dokonania zmian w uchwale z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr XIX/126/12 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych w Gminie Ryjewo za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym zorganizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę. W § 4 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że konieczność podjęcia uchwały podyktowana jest wejściem w życie nowej ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Uchwała dotyczy wyłącznie określenia wyższej niż dotychczasowa wysokości ekwiwalentu pieniężnego, co oznacza, że poprawia ona sytuację prawną członków ochotniczej straży pożarnej. Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Prokurator Rejonowy w Kwidzynie zaskarżył ww. uchwałę w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając istotne naruszenie: 1. art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w ćwiczeniu i szkoleniu naliczanego "za każdą rozpoczętą godzinę", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniały Radę Gminy w Ryjewie do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej, 2. art. 40 ust.1 u.s.g. w zw. z art. 38 pkt 12 w zw. z art. 57 u.o.s.p. poprzez ustalenie w § 3 utraty mocy opisanych wyżej uchwał Rady Gminy Ryjewo, albowiem wskazane uchwały utraciły swoją moc obowiązującą dnia 1 stycznia 2022 r., tj. w dniu wyeliminowania z porządku prawnego podstawy jej podjęcia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zawarty w § 1 pkt 2 uchwały zapis "za każdą rozpoczętą godzinę" wprowadza dowolność uznania momentu (zdarzenia) uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu, bowiem pojęcie to jest węższe od regulacji przyjętej przez ustawodawcę. Tym samym doszło do nieuprawnionej modyfikacji art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Z kolei, w odniesieniu do zapisu § 3 uchwały, skarżący wskazał, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych nie zawiera przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały podejmowane na podstawie art. 28 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Przepis ten został uchylony na mocy art. 38 pkt 12 u.o.s.p. Poprzednio obowiązujące uchwały utraciły swoją moc z dniem wyeliminowania podstawy prawnej ich podjęcia, tj. w dniu 1 stycznia 2022 r., kiedy to na mocy art. 57 weszła w życie ustawa o ochotniczych strażach pożarnych. Skarżący podkreślił, że brak zgodnego za zapisami ustawy kompetencyjnej określenia wysokości ekwiwalentu należnego strażakom ratownikom OSP stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia poprawnego określenia ekwiwalentu ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe określenie poszczególnych elementów ekwiwalentu, momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu jest niezbędne do wykonania całej uchwały. Tym samym zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ryjewo wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że choć dostrzeżone mankamenty uchwały są pewnymi usterkami, to nie kwalifikują się one do kategorii istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Sporny przepis uchwały jest zgodny z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., gdyż oba należy rozpatrywać łącznie (czytając całą redakcję normy prawnej), dlatego też nie można twierdzić, że rada wprowadziła uchwałą odrębne uregulowanie. Sposób zredagowania § 1 uchwały uwzględnia zasadę, aby nie powtarzać w uchwale zapisów ustawowych. Z kolei utrata mocy podjętych wcześniej uchwał miała wyłącznie charakter porządkujący, nie mający charakteru istotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) dalej " u.s.g." W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Także modyfikację przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu wykraczającą poza granice upoważnienia ustawowego uznać należy za praktykę niedopuszczalną. Każdą regulację prawa miejscowego wykraczającą poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490) – dalej "u.o.s.p." stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Ryjewo na podstawie powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego wydała Uchwałę Nr XIX/126/12 z dnia 30 sierpnia 2012r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych w Gminie Ryjewo za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym zorganizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę. Następnie Rada Gminy Ryjewo wydała Uchwałę Nr XXI/133/12 z dnia 30 października 2012 r. w sprawie dokonania zmian w Uchwale Nr XIX/126/12 Rady Gminy Ryjewo z dnia 30 sierpnia 2012r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych w Gminie Ryjewo za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym zorganizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa. Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 283) - jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego. W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę Gminy Ryjewo w § 3 zaskarżonej uchwały, że tracą moc uchwały Rady Gminy Ryjewo Nr XIX/126/12 z dnia 30 sierpnia 2012r. oraz Nr XXI/133/12 z dnia 30 października 2012 r. , skoro uchwały te nie obowiązywały już od dnia 1 stycznia 2022r. W tej sytuacji Sąd stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. Ustawodawca, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu. Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy. Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art.15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Należy zatem stwierdzić, że w zaskarżonej uchwale zasadnie wskazano, że obowiązuje ona od dnia 1 stycznia 2022 r., czyli od dnia wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP. Sąd podziela pogląd Prokuratora, że zawarte w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały sformułowanie: "za każdą rozpoczętą godzinę", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki ( godzinowej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wyżej wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Także wskazanie przez Radę Gminy Ryjewo w §1 ust.1 zaskarżonej uchwały, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych wynosi 21 zł – "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" – wykracza poza upoważnienie ustawowe. Zauważyć należy, że przepis art. 15 ust.1 u.o.s.p. stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Jednocześnie w tym przepisie wskazano, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego (... ) nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Przy odczytywaniu treści tego przepisu należy dokonać wykładni celowościowej. Nie było wszak celem ustawodawcy pozbawienie strażaków ratowników OSP ekwiwalentu w sytuacji, gdy uczestniczyli oni np. w szkoleniu niewymagającym wyjazdu bądź np. w szkoleniu, na które wyjazd nie odbywał się z jednostki OSP. Ustawodawca , w ocenie Sądu założył, że wysokość ekwiwalentu nalicza się zawsze za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, a tylko w pewnych sytuacjach nalicza się go od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP. Reasumując wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył w omawianym zakresie poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Sąd nie podzielił w stanowiska Prokuratora o konieczności stwierdzenia w całości zaskarżonej uchwały. Poza powyżej opisanymi wadami kwalifikowanymi zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części ( pkt 2. sentencji wyroku).