III SA/Gd 674/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 maja 2012 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 1 i § 2 Rozdziału 1, § 1, § 6 i § 7 pkt 4 Rozdziału 2, § 1, § 2, § 3 i § 6 Rozdziału 3. Uchwałą z dnia 30 maja 2012 r. nr [...] Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej jako "ustawa"), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zaskarżając ją w części obejmującej § 1 rozdziału 1, § 2 rozdziału 1, § 1 rozdziału 2, § 6 rozdziału 2, § 7 pkt 4 rozdziału 2, § 1 rozdziału 3, § 2 rozdziału 3, § 3 rozdziału 3, § 6 rozdziału 3 załącznika do uchwały i zarzucając istotne naruszenie przepisów: – 1) art. 9a ust. 1 ustawy i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 – dalej jako "rozporządzenie z.t.p.") - poprzez powtórzenie przepisu ustawy upoważniającej, tj. powtórzenie w § 1 Rozdziału 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, między innymi organizując pracę Zespołu Interdyscyplinarnego, co zostało uregulowane w art. 9a ust. 1 ustawy; – 2) art. 9b ust. 2 ustawy i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia z.t.p. - poprzez powtórzenie w § 2 Rozdziału 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, że zadaniem Zespołu jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, co zostało uregulowane w art. 9b ust. 2 ustawy; – 3) art. 9a ust. 3 i 4 ustawy i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia z.t.p. - poprzez powtórzenie w § 1 Rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, kto wchodzi w skład Zespołu, co zostało uregulowane w art. 9a ust. 3 i 4 ustawy; – 4) art. 9a ust. 9 ustawy i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia z.t.p. - poprzez powtórzenie w § 2 Rozdziału 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że za obsługę techniczno-organizacyjną zespołu odpowiedzialny jest Ośrodek pomocy społecznej, co zostało uregulowane w art. 9a ust. 9 ustawy; – 5) art. 9a ust. 13 ustawy i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia z.t.p. - poprzez powtórzenie w § 1 Rozdziału 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co zostało uregulowane w art. 9a ust. 13 ustawy; – 6) art. 9a ust. 7 ustawy i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia z.t.p. - poprzez powtórzenie w § 3 Rozdziału 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na kwartał, co zostało uregulowane w art. 9a ust. 7 ustawy; – 7) art. 9a ust. 10 ustawy i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia z.t.p. - poprzez powtórzenie w § 6 Rozdziału 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że w ramach zespołu mogą być tworzone grupy robocze, co zostało uregulowane w art. 9a ust. 10 ustawy; – 8) art. 9a ust. 15 ustawy i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia z.t.p. - poprzez uregulowanie w § 7pkt 4 Rozdziału 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub nieumyślne przestępstwo skarbowe, stanowi podstawę odwołania członka zespołu, podczas gdy ustawa nie nakłada na członków zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności i jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, a w świetle art. 9a ust. 15 ustawy - rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa; – 9) art. 9c ust. 3 ustawy - poprzez wskazanie w § 6 Rozdziału 2 załącznika do uchwały, że każdy członek zespołu, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji lub innych danych uzyskanych w ramach pracy zespołu, pomimo że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia, niż tylko formę pisemną. W związku z tymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 1 rozdziału 1, § 2 rozdziału 1, § 1 rozdziału 2, § 6 rozdziału 2, § 7 pkt 4 rozdziału 2, § 1 rozdziału 3, § 2 rozdziału 3, § 3 rozdziału 3, § 6 rozdziału 3 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że treść załącznika do zaskarżonej uchwały, będąc aktem prawa miejscowego, powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Jednocześnie załącznik do zaskarżonej uchwały nie może wykraczać poza materię przewidzianą w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która stanowi materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały. Wszelkie odstępstwa przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Zgodnie z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, zaś w świetle § 118 w zw. z § 143 tego rozporządzenia nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów, gdyż wprost lub w kontekście może dojść do modyfikacji określonej normy prawnej. W ocenie Prokuratora wobec powtórzenia w załączniku do zaskarżonej uchwały przepisów ustawy upoważniającej, jak również uregulowania w nim, że przed udziałem w pierwszym posiedzeniu wszyscy członkowie Zespołu składają pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszystkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań Zespołu, pomimo że ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną, czy też uregulowanie, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub nieumyślne przestępstwo skarbowe stanowi podstawę odwołania członka zespołu, zasadne jest żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o uwzględnienie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., obecnie tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Prokurator zakwestionował przepisy załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, dotyczącego zasad powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Gminy oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie ulega wątpliwości, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 9a ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały , w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. Zgodnie z 9a ust. 4 ustawy – w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. Tak więc art. 9 a ust. 3 i ust. 4 ustawy określa skład zespołu interdyscyplinarnego. Przepis art. 9 a ust. 15 ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Tymczasem w § 1 Rozdziału 2 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały powtórzono postanowienia art. 9a ust.3 ustawy, jak też dokonano modyfikacji art. 9a ust.4 ustawy, stanowiąc w omawianym § 1 rozdziału 2, że w skład zespołu wchodzą nie kuratorzy sądowi, a ich przedstawiciele. W tej sytuacji w omawianym zakresie Rada Gminy w sposób nieuprawniony poddała regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, a także dokonała niedopuszczalnej modyfikacji składu osobowego zespołu interdyscyplinarnego, naruszając tym samym przepisy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 i 4 ustawy oraz art. 7 i 94 Konstytucji, co uzasadniało stwierdzenie nieważności §1 Rozdziału 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Należy podzielić też zarzut istotnego naruszenia art. 9a ust. 15 ustawy i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia z.t.p. - poprzez uregulowanie w § 7pkt 4 Rozdziału 2 załącznika nr 1 do uchwały, że Wójt odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Powyższe postanowienia załącznika do uchwały wykraczają poza ustawowe upoważnienie. Zgodnie z art. 9a ust. 15 ustawy rada gminy określa wyłącznie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Nie została ona natomiast upoważniona przez ustawodawcę do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Tym samym § 7 pkt 4 Rozdziału 2 załącznika nr 1 do uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie ustawowym. Niezgodne z prawem są także postanowienia § 6 Rozdziału 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem każdy członek zespołu interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji lub innych danych uzyskanych w ramach pracy zespołu. Postanowienia te stanowią niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy , zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Przepisy ustawy nie ograniczają więc formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia. Tak więc istotne naruszenie art. 9 c ust. 3 ustawy uzasadniało stwierdzenie nieważności § 6 Rozdziału 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Sąd podzielił też zarzuty dotyczące istotnego naruszenia §118 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez powtórzenie w §1 Rozdziału 1, § 2 Rozdziału 1, § 2 Rozdziału 3, §1 Rozdziału 3, § 3 Rozdziału 3, § 6 Rozdziału 3 załącznika nr 1 do uchwały – kolejno: przepisów art. 9a ust.1, 9b ust.2 , 9a ust.9, 9a ust.13, 9a ust.7, 9a ust.10 ustawy uznając, że również w tym przypadku zachodziły podstawy do stwierdzenia ich nieważności. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie mogą one natomiast zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. W niepublikowanym wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Wr 137/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał , że "Sąd dostrzega przy tym, że powołane w skardze rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców (...). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87)". Zauważyć należy, że w niniejszym przypadku zakres powtórzeń przepisów ustawy jest rozległy. Nie sposób też dopatrzeć się konieczności dokonania wskazanych powyżej powtórzeń; nie są one uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności przedmiotowej uchwały. W tej sytuacji należało stwierdzić nieważność wskazanych powyżej przepisów uchwały. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę.