III SA/Gd 676/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 28 maja 2015 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 3 i ust. 4, § 2 ust. 4 pkt 3 i pkt 4, § 4 ust. 3, ust. 7, ust. 8. W dniu 28 maja 2015 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506) w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm. dalej powoływanej jako ustawa ). W § 1 uchwały Rada przyjęła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie w R. oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stanowiące załącznik do uchwały. W załączniku tym wskazano m.in. w § 1 ust. 3, że zadaniem Zespołu jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W ust.4 określono zadania Zespołu Interdyscyplinarnego w szczególności jako: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, 2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonych przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałania temu zjawisku, 3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą, 4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym, 5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie. W § 2 ust. 4 załącznika określono, że Burmistrz odwołuje członka Zespołu w przypadku skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe (pkt.3) oraz w przypadku, gdy członek Zespołu przestał spełniać wymogi, o których mowa w § 2 ust. 2, naruszył zasady poufności danych i informacji uzyskanych w ramach pracy w Zespole lub nie uczestniczy regularnie w posiedzeniach Zespołu (pkt 4). Następnie w § 4 ust. 3 załącznika wskazano, że Zespół Interdyscyplinarny tworzy grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, w ust. 7 tego paragrafu wskazano, że obecność na posiedzeniu jest obowiązkowa, ewentualne nieobecności członkowie Zespołu powinni zgłaszać Przewodniczącemu Zespołu na piśmie lub za pomocą poczty elektronicznej. Ponadto w § 4 ust. 8 załącznika do uchwały stwierdzono, że członkowie Zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w części dotyczącej § 1 ust. 3 i 4, § 2 ust. 4 pkt 3 i 4, § 4 ust. 3, § 4 ust. 7, § 4 ust. 8 załącznika do uchwały. Wskazując w powyższy sposób przedmiot zaskarżenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: 1) istotne naruszenie przepisów art. 9 b ust. 2 ustawy i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 dalej jako rozporządzenie) - poprzez powtórzenie w § 1 ust. 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisu ustawy, że zadaniem Zespołu jest integrowanie i koordynowanie działań przedstawicieli różnych podmiotów oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, oraz jakie rodzaje zadań należą do Zespołu, 2) istotne naruszenie przepisów art. 9 a ust. 15 ustawy i § 115 w związku z § 143 rozporządzenia poprzez uregulowanie w § 2 ust. 4 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne stanowi podstawę odwołania członka zespołu, podobnie jak naruszenie zasady poufności danych lub nie uczestniczenia regularnie w posiedzeniach Zespołu, podczas gdy ustawa nie nakłada na członków zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności i jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, a w świetle art. 9 a ust. 15 ustawy - rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa; 3) istotne naruszenie przepisów art. 9 a ust. 10 ustawy i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia poprzez powtórzenie w § 4 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisu ustawy, że Zespół Interdyscyplinarny tworzy grupy robocze, w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, 4) istotne naruszenie przepisów art. 9 a ust. 15 ustawy i § 115 w związku z § 143 rozporządzenia poprzez uregulowanie w § 4 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, że obecność na posiedzeniu jest obowiązkowa, a ewentualne nieobecności członkowie Zespołu powinni zgłaszać Przewodniczącemu Zespołu na piśmie lub za pomocą poczty elektronicznej, podczas gdy nałożenie tych obowiązków (bezwzględny obowiązek uczestnictwa, a w razie niemożności uczestnictwa usprawiedliwienie) nie mieści się w granicach upoważnienia organu do określenia warunków funkcjonowania Zespołu, które odnoszą się do kwestii organizacyjnych; 5) istotne naruszenie przepisów art. 9 a ust. 13 ustawy i § 118 w związku z § 143 rozporządzenia poprzez powtórzenie w § 4 ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały, że członkowie Zespołu oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych, W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z cytowanych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw wiążących lokalnego prawodawcę, a także zakaz powtarzania i modyfikowania, jak też obowiązujących przepisów ustawowych. Treść załącznika do uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, będącej aktem prawa miejscowego, powinna być zatem ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Nie może ona wykraczać poza materię przewidzianą w ustawie, która stanowi materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały. Wszelkie odstępstwa przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Z kolei rozporządzenie normuje technikę prawodawczą w ten sposób, że określa, iż w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 rozporządzenia). Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa, powodujące nieważność aktu. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje w ocenie Prokuratora nieważność tych przepisów, gdyż wprost lub w kontekście może dojść do modyfikacji określonej normy prawnej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że w związku z potrzebą usprawnienia pracy Zespołu Interdyscyplinarnego podjęta została w dniu 19 września 2019 r. nowa uchwała nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uwzględniająca uwagi Prokuratora Rejonowego. Nowa uchwałą stwierdza utratę mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę i wejdzie w życie w 14 dni po jej opublikowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, to znaczy zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Przyjąć należy, zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, są aktami prawa miejscowego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 1922/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi bowiem na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że normy prawne zawarte w takiej uchwale mają charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 dalej jako rozporządzenie) do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI. Zawarty zaś w dziale VI § 137 stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się zatem trafnie, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W rozpatrywanej sprawie Prokurator słusznie zakwestionował zatem niektóre przepisy załącznika do zaskarżonej uchwały, z uwagi na zawarte w nich powtórzenia regulacji ustawowych oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego. Podstawę wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Nie ulega wątpliwości, że objęte skargą Prokuratora regulacje § 1 ust. 3 i 4, §4 ust. 3 i §4 ust. 8 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowią powtórzenia treści zawartych w art. 9b ust. 2, art. 9a ust. 10 oraz ust. 13 ustawy. Ilość i charakter dokonanych powtórzeń, w kontekście przedstawionych powyżej rozważań prawnych, przesądza o konieczności stwierdza ich nieważności zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Wykraczają natomiast poza upoważnienie ustawowe regulacje zawarte w §2 ust. pkt 3 i 4 oraz w § 4 ust. 7 załącznika do uchwały. Upoważnienie ustawowe należy interpretować bowiem w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie usprawiedliwia wprowadzenia określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy gminy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż określone w przepisie ustawowym. Kierując się upoważnieniem z art. 9a ust. 15 rada gminy uprawniona była, by określić m.in. tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Rada nie została zaś upoważniona przez ustawodawcę do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego, ani przesłanek określających przypadki odwołania członka zespołu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r.; sygn. akt II SA/Ol 102/19; orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zwrócić uwagę, że także art. 9a ust. 2 ustawy przyznaje burmistrzowi kompetencję do powołania członków tego zespołu, natomiast nie upoważnia rady do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego regulacje zawarte w § 2 ust. 4 pkt 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, określające przesłanki odwołania przez wójta członka zespołu wykraczają poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 9a ust. 15 ustawy. Także i zawarta w § 4 ust. 7 załącznika do zaskarżonej uchwały regulacja, zgodnie z którą obecność członków zespołu na posiedzeniu jest obowiązkowa, a ewentualną nieobecność członkowie Zespołu powinni zgłaszać Przewodniczącemu Zespołu na piśmie lub za pomocą poczty elektronicznej nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego rady do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje bowiem obowiązków jego członków. Nadmienić należy także, że powyższy przepis uchwały jest wadliwy także i dlatego, że nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od obowiązku, którego spełnienie może być niemożliwe z powodów obiektywnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2019r. sygn.. akt III SA/Kr 675/19). Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, że Rada Miejska stanowiąc zaskarżone przez Prokuratora regulacje dopuściła się istotnego naruszenia prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, iż ewentualna utrata mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę przed rozpoznaniem skargi nie czyniła zbędnym ani niedopuszczalnym wydania przez Sąd wyroku na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. Skutki prawne uchylenia, czy też zmiany przepisów prawa miejscowego różnią się bowiem od skutków stwierdzenia ich nieważności. Stwierdzenie nieważności przepisu prawa miejscowego wywiera skutek prawny z mocą wsteczną od daty ich wejścia w życie i powoduje, że przepis ten uznany jest za nieważny od samego początku. W następstwie zaś uchylenia, czy zmiany przepisu przez prawodawcę, dany przepis traci moc prawną dopiero z dniem wejścia w życie nowych regulacji. Wadliwe przepisy zaskarżonej uchwały funkcjonowały w obrocie prawnym przez ponad 4 lata, wywołując określone skutki prawne. Ich eliminacja stanie się możliwa dopiero po prawomocnym stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w określonej w sentencji części. W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.