III SA/Gd 678/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu udzielonej refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla bezrobotnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 lipca 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 1 czerwca 2017 r., którą organ odmówił J. C. umorzenia zadłużenia z tytułu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowane bezrobotnego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 8 maja 2018 r. [...] Starosta M. - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej zwanej: "k.p.a.") oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d, art. 76 ust. 7 w zw. z art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm. – dalej jako: "u.p.z.r.p."), po rozpatrzeniu wniosku J. C. - orzekł o odmowie umorzenia zadłużenia z tytułu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego na podstawie umowy nr [...] zawartej w dniu 8.07.2009 r. w wysokości ogółem 21.332,01 zł w tym: należność główna – 7.474,94 zł; odsetki karne – 12.069,76 zł; koszty egzekucyjne - 375,51 zł oraz koszty zastępstwa procesowego i egzekucyjnego – 1.411,80 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 8 lipca 2009 r. została zawarta z J. C. (dalej zwanym: "stroną", "skarżącym") umowa nr [...] w sprawie refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w wysokości 18.500 zł w ramach programu " [...]" z prowadzącym działalność gospodarczą w ramach firmy "A." J. C. Strona nie wywiązała się z warunków zawartej umowy ponieważ nie utrzymała stanowiska pracy w ramach przyznanej refundacji przez okres 24 miesięcy i w konsekwencji w dniu 28 lipca 2010 r. została wypowiedziana powyższa umowa o refundację, a strona została wezwana do zwrotu otrzymanej refundacji wraz z należnymi odsetkami w terminie do 30 sierpnia 2010 r. Po uzyskaniu w dniu 28.10.2010 r. klauzuli wykonalności dla aktu notarialnego z dnia 13 sierpnia 2009 r. (Repertorium A nr[...]), w którym strona poddała się egzekucji co do obowiązku zwrotu kwoty w wysokości 24.050 zł na rzecz Powiatu [...] - Powiatowego Urzędu Pracy w M., z tytułu otrzymanej refundacji nadanej postanowieniem Sądu Rejonowego w M. (sygn. akt[...]), w dniu 1 grudnia 2010 r. wystąpiono do komornika z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W związku z wnioskiem strony decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r. organ rozłożył spłatę przedmiotowego zadłużenia w kwocie 17.511,92 zł na 24 miesięczne raty, a komornik zawiesił postępowanie egzekucyjne, a następnie ostateczną decyzją z dnia 20 października 2011 r. Starosta odmówił stronie anulowania części zadłużenia i rozłożył spłatę całego zadłużenia na 62 miesięczne raty. W związku z podjętym postępowaniem egzekucyjnym strona w dniu 31 października 2013 r. wystąpiła o ugodę dotyczącą zaistniałego zadłużenia i rozpatrzenie podania o anulowanie zadłużenia wskazując na bardzo trudna sytuację, dokonując w grudniu 2013 r. wpłaty na konto PUP w M. kwoty 300 zł. Powiatowa Rada Zatrudnienia uchwałą z dnia 10 czerwca 2014 r. nr [...] zaopiniowała negatywnie wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu otrzymanej refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego na podstawie umowy nr[...], a Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia 18 czerwca 2014 r. (nr 5/2014) orzekł o odmowie umorzenia tego zobowiązania, która następnie została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...]ego z dnia 21 lipca 2014 r. W dniu 18 sierpnia 2014 r. strona ponownie zwróciła się o rozłożenie na dogodne raty powstałego zadłużenia, a Starosta decyzją z dnia 29 września 2014 r. (nr [...]) przychylił się do prośby i rozłożył zadłużenie na 90 miesięcznych rat. W dniu 12 stycznia 2015 r. komornik sądowy umorzył postępowanie egzekucyjne z nieruchomości, a następnie postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2015 r. ([...]) umorzył postępowanie egzekucyjne wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. W dniu 6 grudnia 2017 r. strona po raz kolejny złożyła wniosek o umorzenie powstałego zadłużenia, uzasadniając go brakiem dochodów i zobowiązaniami finansowymi do uregulowania z tytułu spłaty kredytu hipotecznego (400 zł miesięcznie) oraz spłaty zaciągniętego dodatkowo kredytu w banku na cele działalności w wysokości (1.000 zł miesięcznie). Stosownie do treści art. 76 ust. 7 u.p.z.r.p. starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Organ ustalił, że do dnia 9 marca 2018 r. strona spłaciła należność główną w kwocie 6.400 zł i odsetki w kwocie 250 zł. Pozostała łączna kwota do spłaty wynosi 21.332,01 zł (w tym: należność główna 7.474,94 zł, odsetki karne - 12.069,76 zł, koszty egzekucyjne - 375,51 zł, koszty zastępstwa procesowego i egzekucyjnego - 1.411,80 zł). Wskazano, że strona posiada rozdzielność majątkową z żoną, nie jest zarejestrowana w PUP i jak wynika z oświadczenia utrzymuje się z pracy dorywczej. Na utrzymaniu ma dorosłego syna (26 lat), który również nie pracuje. Strona prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 10.12.2007 r. do 23.03.2016 r.; w tym w okresie od 1.07.2011 r. prowadzona działalność została zawieszona a z dniem 24.03.2016 r. wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej. Organ wskazał, że z załączonych do wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia dokumentów wynika, że strona nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności i pozostaje bez zatrudnienia (prace dorywcze). Jedynym żywicielem rodziny pozostaje żona, lecz z uwagi na rozdzielność majątkową strona nie wykazała jej dochodów. Ona też ponosi wszystkie koszty związane z utrzymaniem mieszkania, tj. energia elektryczna, gaz, czynsz za mieszkanie. Jak wynika z oświadczenia strona dokłada się do kosztów utrzymania mieszkania w kwocie 200-400 zł miesięcznie, spłaca wraz z żoną kredyt hipoteczny w kwocie ok. 400 zł miesięcznie, którego spłata upływa w styczniu 2030 r. oraz posiada do spłaty kredyt w wysokości 9.987,56 zł. Organ wskazał, że w toku postępowania wniosek strony został przedstawiony do zaopiniowania Powiatowej Radzie Rynku Pracy w M., która po zapoznaniu się z sytuacją materialno-bytową strony, negatywnie zaopiniowała wniosek o umorzenie pozostałej części zadłużenia. Organ zwrócił uwagę, że instytucja umorzenia należności jest nadzwyczajną formą spłaty zobowiązania i związku z tym może być stosowna tylko w szczególnie wyjątkowych okolicznościach. Wyjaśnił, że rozpatrując wniosek był zobowiązany uwzględnić zarówno interes strony, jak i interes Skarbu Państwa, który korzysta ze szczególnej ochrony ponieważ dotyczy środków funduszu celowego, jakim jest Fundusz Pracy przeznaczony na aktywizację osób bezrobotnych znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy. Należności Funduszu Pracy są należnościami budżetowymi, które zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych winny być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów, dlatego też - biorąc pod uwagę wiek, stan zdrowia, sytuację materialno-bytową strony oraz negatywną opinię Powiatowej Rady Rynku Pracy - organ rozpatrzył negatywnie wniosek o umorzenie pozostałej części zadłużenia z tytułu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego. Strona odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że spłata należności przekracza jej możliwości i spełnia przesłanki określone w punktach 1, 2 i 4 art. 76 ust. 7 u.p.z.r.p. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia 6 lipca 2018 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że strona spełnia przesłanki umorzenia należności, określone w art. 76 ust. 7 pkt 1 i 4 u.p.z.r.p., gdyż wielokrotnie podczas prowadzonego postępowania egzekucyjnego oświadczała, że nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, a fakt ten potwierdził komornik przy Sądzie Rejonowym w M., który w informacji z dnia 3 lipca 2015 r. oświadczył, że prowadzone postępowanie nie doprowadziło do wyjawienia majątku dłużnika. Niemniej jednak spełnienie wskazanych przesłanek nie obliguje organu do umorzenia należności ze względu na uznaniowy charakter decyzji administracyjnej w tym zakresie. Istota tego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet wówczas, gdy wystąpi jedna ze wskazanych przez ustawodawcę przesłanek organ nie jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia oczekiwanego przez wnioskodawcę, lecz ma możliwość swobodnego wyboru w zakresie przychylenia się, bądź odmowy uwzględnienia wniosku. Tym samym stwierdzenie wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 u.p.z.r.p. nie obliguje organu do umorzenia należności zgodnie z wnioskiem strony, ale ma on możliwość wyboru rozstrzygnięcia i może odmówić umorzenia, jeśli w jego ocenie jest to słuszne i celowe w świetle ustalonych okoliczności faktycznych. Jednocześnie organ zaznaczył, że działanie w granicach tzw. uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, gdyż organy administracji publicznej powinny przestrzegać zasad postępowania administracyjnego ustanawiających obowiązek organów dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonania oceny zgromadzonych dowodów i wyjaśnienia w sposób logiczny i spójny, na podstawie ustalonych okoliczności, motywów podjętego rozstrzygnięcia, a wydanie decyzji powinno być ponadto poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Organ odwoławczy wskazał, że przyczyny odmowy umorzenia przedmiotowej należności organ I instancji podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy rozstrzyganiu organ I instancji wziął pod uwagę wiek, stan zdrowia i doświadczenie zawodowe strony, które pozwalają na podjęcie przez stronę zatrudnienia. Organ zatrudnienia stwierdził również na podstawie dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego brak dobrej woli ze strony dłużnika w spłacie powstałego zadłużenia. Ponadto organ I instancji wziął pod uwagę fakt, że Powiatowy Urząd Pracy w M. dysponuje odpowiednimi dla strony ofertami pracy i może pomóc w uzyskaniu przez stronę odpowiedniego zatrudnienia. Organ odwoławczy ocenił, że do trudnej sytuacji materialnej strony niewątpliwie przyczyniło się jej niedostateczne zaangażowanie w aktywizację zawodową. Gdyby bowiem strona uzyskała status osoby bezrobotnej organ zatrudnienia mógłby wdrożyć wobec niej intensywny proces aktywizacji zawodowej oraz przedstawić odpowiednie oferty pracy, którymi - jak wskazał Starosta w decyzji oraz w piśmie przewodnim przekazującym akta sprawy - dysponuje. Mając na uwadze wszystkie okoliczności sprawy uzasadnione jest zatem twierdzenie, że sytuacja materialna strony mogłaby ulec zdecydowanej poprawie w wyniku podjęcia pracy. Organ wskazał, że w celu poprawy sytuacji materialnej strona winna podjąć zatrudnienie, aby mieć źródło utrzymania, które umożliwiłoby spłatę przedmiotowej należność w ratach, co organ I instancji dwukrotnie już umożliwił. Nadto organ wskazał, że powodem zwrotu przyznanej pomocy jest naruszenie warunków umowy o przyznanie środków. Skoro zadaniem państwa jest zapobieganie bezrobociu, to przy żądaniu zwrotu przyznanej pomocy lub umorzenia należności, okoliczności powodujące żądanie zwrotu tego typu należności mogą również rzutować na ocenę zasadności umorzenia. Strona nie wywiązując się z warunków umowy o refundację nie mogła nie zdawać sobie sprawy z konieczności jej zwrotu, zwłaszcza że są to środki publiczne, które korzystają ze szczególnej ochrony. Ponadto – w ocenie organu odwoławczego - za słusznością zaskarżonej decyzji przemawia interes wierzyciela, jakim jest Skarb Państwa zobowiązany do odzyskania utraconych środków publicznych. Organ podejmujący rozstrzygnięcie nie ma pełnej swobody w dysponowaniu należnością publicznoprawną. Interes dłużnika musi uwzględniać bowiem interes Skarbu Państwa, a ten interes w badanej sprawie jest istotny i ważący, gdyż dotyczy odzyskania środków finansowych Funduszu Pracy przeznaczonych na pomoc osobom bezrobotnym znajdującym się w szczególnej sytuacji na rynku pracy. Wykładnia funkcjonalna art. 76 ust. 7 u.p.z.r.p. wskazuje, iż instytucja umorzenia należności, czy to w całości, czy w części, winna być stosowana wyjątkowo i to jedynie w sytuacjach, gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty należności. Instytucja umorzenia należności jest nadzwyczajną formą ustania zobowiązania, a w związku z tym może być stosowana tylko w szczególnych i wyjątkowych okolicznościach, a takie okoliczności nie zachodzą w niniejszej sprawie. J. C. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 7a oraz art. 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez arbitralną, powierzchowną i sprzeczną z zasadami postępowania administracyjnego ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co spowodowało wydanie błędnej decyzji w kwestii umorzenia zobowiązania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organy obu instancji wskazały, że przeciwko umorzeniu przemawiają takie argumenty jak: interes wierzyciela Skarbu Państwa, okoliczności powstania obowiązku zwrotu należności oraz okoliczności osobiste w postaci wieku, stanu zdrowia oraz możliwości zarobkowych, jednakże taka ocena jest arbitralna oraz niezgodna z zasadami jakimi kierować powinno się postępowania administracyjne. Skarżący wskazał, że nie zgadza się, iż na przeszkodzie umorzenia stoi interes wierzyciela (Skarbu Państwa), gdyż nie ulega wątpliwości, że umorzenie spłaty odbywa się ze szkodą dla interesu wierzyciela, którym jest Skarb Państwa -jednak jedynie w rozumieniu, który można określić jako "fiskalny". Jest oczywiste, że brak spłaty zobowiązanie nie leży w interesie żadnego wierzyciela, jednak nie jest to tożsame z naruszeniem interesu publicznego jakim powinny kierować się organy rozpatrujące wniosek o umorzenie. W interesie takiego wierzyciela jak Skarb Państwa jest funkcjonowanie obywateli w sposób produktywny oraz z korzyścią dla całego społeczeństwa, a – jak wskazał skarżący – w jego przypadku brak umorzenia zobowiązania (którego nie jest w stanie spłacić w rozsądnym czasie), spowoduje, że będzie korzystał z innych form pomocy ze strony Skarbu Państwa oraz nie będzie mógł podjąć pracy zarobkowej czy też działalności z szansą na wypracowanie opodatkowanego dochodu. Gdyby rozumieć interes Skarbu Państwa jedynie w znaczeniu "fiskalnym", żadne umorzenie nie byłoby możliwe, gdyż wiązałoby się ono ze stratą dla Skarbu Państwa. Dlatego – w ocenie skarżącego - organy obu instancji w sposób niepełny rozpatrzyły przesłankę interesu wierzyciela w sprawie oraz arbitralnie ograniczyły ją jedynie do aspektu dochodów Skarbu Państwa pomijając inne możliwe skutki dla finansów publicznych w związku z odmową umorzenia zobowiązania chociażby w części. Ponadto, organy powołały się na okoliczność złamania umowy jako okoliczność uzasadniającą odmowę umorzenia, co w ocenie skarżącego jest absurdalne i niezgodne z zasadą działania na podstawie prawa oraz krzewieniem zasady zaufania obywatela do państwa. Jest bowiem oczywiste, że skoro obowiązek zwrotu powstał, to wynikał on z naruszenia umowy o dofinansowanie, a tym samym powoływanie tej kwestii w tym postępowaniu jest daremne i nic nie wnosi do sprawy. W ocenie skarżącego organy w sposób powierzchowny, niepełny oraz z naruszeniem zasady rozpatrywania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela oceniły warunki osobiste oraz możliwości zarobkowe skarżącego rzutujące na możliwość spłaty. Organy ograniczyły się do stwierdzenia, że skarżący jest zdolny do pracy a jego wiek umożliwia podjęcie zatrudnienia, jednakże jest to podejście nieżyciowe, nie uwzględniające faktu istnienia całości zadłużeń, które skarżący posiada, o których organy wiedziały. Wyjaśnił, że w jego sytuacji podjęcie jakiejkolwiek pracy, biorąc pod uwagę poziom zadłużenia, spowoduje natychmiastową egzekucję oraz zagrożenie dla egzystencji jego i jego rodziny. Wskazał, że organy są świadome istnienia również innego zadłużenia a mimo to uznają, że nawet częściowe umorzenie mu zobowiązania jest niezasadne. Takie stanowisko jest sprzeczne z sytuacją majątkową w jakiej się znajduje skarżący oraz doświadczeniem życiowym, gdyż dopóki ciążą na nim wskazane zobowiązania, to faktyczne podjęcie zatrudnienia nie doprowadzi do spłaty w sensownym terminie. Tym samym organ w sposób niedostateczny oraz arbitralny ocenił materiał dowody w kwestii sytuacji majątkowej oraz osobistej skarżącego w kontekście uznaniowej decyzji o odmowie zwrotu świadczenia, mimo spełnienia przesłanek ustawowych. W piśmie z dnia 23 sierpnia 2018 r. określonym jako "załącznik do skargi" skarżący wskazał, że organy pominęły w sprawie okoliczności związane z tym, że działalność gastronomiczna prowadzona była przez niego w wynajmowanym lokalu, w którym w okresie grudzień 2009 r. – styczeń 2010 r. doszło do popsucia instalacji wodnej oraz instalacji CO oraz przecieku dachu, co – wobec braku zgody właściciela obiektu na dokonywanie jakichkolwiek inwestycji - spowodowało konieczność zaprzestania przez skarżącego działalności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw prawnych, aby oceniać rozstrzygnięcie organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Nie rozpatruje również danej sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W świetle natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Przedmiotem kontroli sądowej skarżący uczynił decyzję Wojewody [...]ego z dnia 6 lipca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 1 czerwca 2017 r. orzekającą o odmowie skarżącemu umorzenia zadłużenia z tytułu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowane bezrobotnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 76 ust. 7 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm. – dalej jako: "u.p.z.r.p."), w myśl którego starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Mając powyższe na uwadze należy na wstępie wyjaśnić, że w art. 76 ust. 7 u.p.z.r.p. wymienione zostały cztery przesłanki od spełnienia których uzależnione jest ewentualne udzielenie przez organ ulg w spłacie zadłużenia. Z analizy zapisów punktów 1 - 4 wynika, że ustawodawca wyraźnie określił krąg adresatów, do których normy tam zawarte mają być stosowane, różnicując go w poszczególnych punktach. I tak, wszystkie ww. przesłanki odnoszą się jedynie do osób, które pobrały nienależne świadczenie oraz osób bezrobotnych (poszukujących pracy), które otrzymały dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej. W przypadku podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który zobowiązany jest do zwrotu refundacji, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 1 u.p.z.r.p., został on wymieniony jedynie w pkt 1 i 4. Bezsporne jest zatem, że skarżący jest takim właśnie podmiotem, a to oznacza, że rozpoznając wniosek skarżącego o umorzenie zadłużenia z tytułu refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowane bezrobotnego, organ odwoławczy prawidłowo odmówił zastosowania w sprawie art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z.r.p., a w związku z tym prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające nie mogło być ukierunkowane na wyjaśnienie okoliczności sprawy i ocenę trudnej sytuacji materialnej, na którą powoływał się skarżący, pod kątem stwierdzenia zaistnienia "przesłanki umorzeniowej" określonej w tym przepisie. W świetle powołanego przepisu art. 76 ust. 7 u.p.z.r.p. Sąd pragnie wyjaśnić, że samo spełnienie przesłanek określonych w punktach 1 i 4 tego artykułu – co nie było w postępowaniu kwestionowane - nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu otrzymanych środków. Zaistnienie jednej z ww. przesłanek powoduje, że - jak wynika z redakcji omawianego przepisu – "starosta może" umorzyć należności, a nie że starosta umarza (tzn. musi umorzyć) należności. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że mamy do czynienia z decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1155/13 czy też wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1445/10 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym ustawodawca pozostawił organom administracji publicznej pewien luz decyzyjny przy wydawaniu omawianego rozstrzygnięcia, co nie oznacza jednak, że organy administracji publicznej mogą wydać w tej mierze decyzję zupełnie dowolną. Orzekanie przez organy w ramach omawianego uznania musi wynikać z okoliczności danej sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego. Kontrola przez sąd administracyjny legalności działań organów w ramach uznania sprowadza się zatem do tego, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń i nie ma znamion rozstrzygnięcia dowolnego. Sam wybór rozstrzygnięcia przez organy pozostaje już poza kontrolą sądową. Starosta podejmuje decyzję o odroczeniu, rozłożeniu na raty, czy umorzeniu całości lub części nienależnie pobranego świadczenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 576/06, LEX nr 341251). Z powyższego wynika, że istota takiego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden określony i oczekiwany przez wnioskodawcę sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Owa zapewniona przez ustawodawcę swoboda wyboru konsekwencji, powoduje, że kontrolujący działalność organu sąd jest jedynie władny skontrolować, czy rzeczywiście zaistniała sytuacja, iż organ może dokonać swobodnego wyboru oraz czy dokonując wyboru nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, dopuszczając się dowolności tj. wyboru bez poprzedniego rzetelnego zbadania stanu faktycznego, wysłuchania argumentów stron i w żaden logiczny sposób nie uzasadniając, dlaczego skorzystał z tej a nie innej możliwości rozstrzygnięcia. W przypadku zatem uznania administracyjnego decyzja powinna być poprzedzona rzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia. Kontrola takich rozstrzygnięć dokonywana przez sąd administracyjny jest w związku z tym nieco odmienna, niż w przypadku aktów związanych, gdyż cechuje ją zaniechanie badania merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia. Wobec tego sąd administracyjny badając zgodność z prawem decyzji wydanej w granicach uznania administracyjnego nie wnika w celowość zawartego w niej rozstrzygnięcia, ale kontroluje czy jej wydanie było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tj. czy organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz czy dana okoliczność została udowodniona (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 476/15, LEX nr 1949460). Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy uzasadnienie decyzji, w szczególności odmownej jest przekonywujące tzn. czy wskazuje motywy działania organu w sposób spójny i logiczny, zgodny z doświadczeniem życiowym i akceptowalny jeśli chodzi o konstytucyjny system wartości społeczeństwa demokratycznego. Kontrola sądu obejmuje bowiem badanie prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy oraz badanie formalnej prawidłowości decyzji. Sąd ocenia m.in. czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, tj. czy nie jest dowolna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 107/17, LEX nr 2267359). Przenosząc powyższe wyjaśnienia w realia rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w tym uzasadnień kontrolowanych decyzji, prowadzi do wniosku, że organy administracji wywiązały się ze wskazanych wyżej obowiązków, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Organy ustalając stan majątkowy skarżącego - i będąc świadomym jego trudnej sytuacji w tym zakresie, przekładającej się w istocie na spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 i 4 u.p.z.r.p. (tj. braku dochodu i majątku, z którego można byłoby dochodzić od skarżącego wymagalnych należności) - dokonały jednocześnie oceny sytuacji skarżącego z punktu widzenia jego zdolności (potencjalnych możliwości) spłaty posiadanego zadłużenia, nie uznając z tego właśnie powodu za słuszne i celowe zastosowania wobec skarżącego wnioskowanej przez niego ulgi. Organy stwierdziły bowiem, że posiadane przez skarżącego doświadczenie zawodowe, jego wiek oraz stan jego zdrowia pozwalają na podjęcie przez niego zatrudnienia, a tym samym na poprawę jego sytuacji materialnej. Z wyjaśnień organu I instancji wynikało ponadto, że Powiatowy Urząd Pracy w M. dysponuje odpowiednimi ofertami pracy dla skarżącego i może służyć pomocą w uzyskaniu odpowiedniego zatrudnienia. Jednakże – jak zostało przyjęte przez organy i czego sam skarżący nie kwestionował w toku postępowania – skarżący nie pracuje, a jednocześnie nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna lub poszukująca innej pracy zarobkowej. Fakt zatem niedostatecznego zaangażowania skarżącego w pozyskanie zatrudnienia – chociażby poprzez fakt zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. oraz możliwość wdrożenia wobec niego procesu aktywizacji zawodowej i przedstawienia odpowiednich ofert pracy pozostających w zasobach urzędu pracy – jak również istniejący w sprawie interes publiczny (Skarbu Państwa), przemawiający za odmową rezygnacji z odzyskania utraconych (bowiem rozdysponowanych niezgodnie z przeznaczeniem i warunkami umowy o refundację) środków publicznych, stanowiły dla organów w okolicznościach niniejszej sprawy podstawę uzasadniającą podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia skarżącemu pozostającej do zapłaty zaległości z tytułu niedotrzymania przez skarżącego warunków umowy z 2009 r. dotyczącej refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego. W ocenie Sądu stanowisko to jest prawidłowe, a przyjęta przez organy na jego poparcie argumentacja przekonująca. Zgodzić należy się bowiem, że prezentowana przez skarżącego postawa braku należytego zaangażowania we własną aktywizację zawodową może stanowić istotną okoliczność uzasadniającą wydanie przez organ zatrudnienia decyzji o odmowie umorzenia należności Skarbu Państwa z tytułu zwrotu refundacji, otrzymanej na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 u.p.z.r.p., nawet w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na spełnienie przesłanek wskazanych w art. 76 ust. 7 pkt 1 i 4 u.p.z.r.p. Skoro bowiem źródłem otrzymanej przez skarżącego na podstawie umowy pomocy finansowej były środki publiczne pochodzące z Funduszu Pracy (co faktycznie oznacza, że pomoc ta została sfinansowana z obowiązkowych składek przede wszystkim innych przedsiębiorców), a środki z Funduszu Pracy przeznaczone są głównie na pomoc bezrobotnym, to fakt ten musi powodować obowiązek beneficjentów tych środków, po pierwsze do szczególnej dbałości o celowe wydatkowanie otrzymanych kwot, a po wtóre, w przypadku ich niecelowego rozdysponowania i obowiązku zwrotu a zarazem niemożności ich spłaty z uwagi na aktualną (złą) sytuację finansową, do podjęcia przez nich wszelkich możliwych działań zmierzających do poprawy sytuacji finansowej w celu umożliwienia jak najpełniejszego zwrotu otrzymanych środków publicznych. Zaniechanie zatem podjęcia jakiegokolwiek z takich – umożliwiających poprawę sytuacji materialnej zobowiązanego do zwrotu refundacji beneficjenta - działań z oczywistych powodów musi podlegać negatywnej ocenie przez organy zatrudnienia rozpoznające wniosek o umorzenie tych należności i może stanowić wystarczającą podstawę do odmowy rezygnacji przez te organy z odzyskania w oparciu o określoną w art. 76 ust. 7 u.p.z.r.p. regulację prawną, należących do Skarbu Państwa środków publicznych. Mając to na uwadze należy podzielić stanowisko organów, że w celu poprawy swojej sytuacji materialnej skarżący winien podjąć zatrudnienie, które umożliwiałoby mu spłatę zaległości w ratach (na co organ zresztą wyrażał już skarżącemu w przeszłości zgodę). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przywołanych tam przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy w sposób właściwy dla specyfiki rozpoznawanej sprawy, należycie zgromadziły materiał dowodowy oraz dokonały - w granicach uznania administracyjnego - jego oceny w kontekście podjętego rozstrzygnięcia, a następnie w sposób przekonujący uzasadniły podjęte rozstrzygnięcie. Sąd pragnie wyjaśnić, że uzasadnieniem dla niepodejmowania przez skarżącego prób aktywizacji zawodowej nie mogą stanowić twierdzenia o zbyt małych ewentualnych zarobkach, spowodowanych dodatkowo koniecznością spłaty ciążących na skarżącym zobowiązań kredytowych oraz o nie wzięciu przez organy pod uwagę faktu, że podjęcie jakiejkolwiek pracy (z uwagi na poziom zadłużenia), w rzeczywistości spowoduje natychmiastową ich egzekucję oraz zagrożenie dla egzystencji jego i jego rodziny. Wyjaśnienia w tym zakresie wymaga, że należności prywatnoprawne nie powinny mieć pierwszeństwa w ich spłacie przed należnościami publicznoprawymi, natomiast odpowiednie przepisy Kodeksu pracy regulują dopuszczalne granice potrąceń z wynagrodzenia za pracę, dlatego też nie można podzielić twierdzenia skarżącego, że podjęcie przez niego zatrudnienia zagrozi egzystencji jego i jego rodziny, a w każdym razie sytuację tę pogorszy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., dotyczącego rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony, należy wyjaśnić, że w przepisie tym chodzi o wątpliwości natury prawnej ("co do treści normy prawnej"), a nie faktycznej, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca, gdyż wykładnia zastosowanych przez organy w niniejszej sprawie przepisów nie budziła jakichkolwiek wątpliwości. Powyższe musiało prowadzić do uznania, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu [...], są zgodne z prawem. Na marginesie sprawy Sąd pragnie jedynie zaznaczyć, że niniejsza odmowa umorzenia zadłużenia nie przesądza o niemożliwości późniejszego zastosowania umorzenia wobec tego samego zadłużenia, z uwagi na zmieniającą się sytuację finansową, majątkową, rodzinną czy zawodową wnioskodawcy. Jeżeli postawa dotycząca zaangażowania skarżącego w aktywizację zawodową ulegnie zmianie czy też skarżący podejmie trud spłaty także swoich zobowiązań publicznoprawnych, organy i tę okoliczność mogą wziąć pod uwagę przy ocenie złożonego w przyszłości wniosku o umorzenie, jeżeli skarżący spełniać będzie warunki, o których mowa w art. 76 ust. 7 u.p.z.r.p. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.