III SA/Gd 678/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 kwietnia 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skrócie ARiMR), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), w skrócie "k.p.a.", w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1505), po rozpatrzeniu odwołania T. H. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 16 stycznia 2020 r. o uchyleniu decyzji w całości oraz w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 16 stycznia 2020 r.; - uchylił w całości ostateczną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, oraz - odmówił przyznania T. H. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej, płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych oraz odmówił przyznania kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Jak wynika z uzasadnienia, w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W piśmie z dnia 4 lipca 2016 r., złożonym do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR pełnomocnik skarżącego wskazał, że J. K. wniósł o przyznanie płatności, tymczasem z danych systemu teleinformatycznego ARiMR nie wynikało, aby zadeklarował on działkę ewidencyjną nr [...] w swoim wniosku dotyczącym 2016 roku. Przedstawione przez skarżącego dokumenty - a zwłaszcza umowa dzierżawy z dnia 30 kwietnia 2016 r. - zdawały się potwierdzać, że to jemu przysługuje prawo do płatności do spornych gruntów. Z treści ww. pisma wynikało wezwanie J. K. do wydania spornej nieruchomości, ale dopiero w zestawieniu z innymi dowodami, nieznanymi organowi I instancji można było bezspornie ustalić stan faktyczny. Organ ten w dniu wydania pierwotnej decyzji nie miał wiedzy, jakie czynności na gruncie były wykonywane, tymczasem istotny jest ogół prac agrotechnicznych przeprowadzonych w terenie w ciągu danego roku kalendarzowego oraz sezonu wegetacyjnego. Kontrole krzyżowe wniosków odbywają się w szczególności w sposób automatyczny poprzez porównanie deklaracji zawartych w dokumentach składanych przez wielu rolników. Każda działka ewidencyjna oznaczona jest specyficznym identyfikatorem, zapisywanym w formie ciągu cyfr. Dane ewidencyjne podawane przez rolników w postaci województwa, powiatu, gminy, obrębu oraz numeru działki są każdorazowo przekształcane w systemie teleinformatycznym ARiMR na ww. identyfikatory, co pozwala na jednoznaczne sprawdzenie, czy dana działka nie występuje jednocześnie w kilku wnioskach. Jednocześnie wykonywane jest sprawdzenie z bazą danych ewidencji gruntów i budynków, czy zadeklarowana przez rolnika działka w rzeczywistości figuruje w EGiB. Kontrola wniosku T. H. została przeprowadzona w dniu 22 września 2016 r. i nie wykazała żadnych błędów kontroli krzyżowej. Na podstawie jej wyników w dniu 15 lutego 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję administracyjną w sprawie, przyznając stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, w tym do działki nr [...]. Sporna działka ewidencyjna powstała w wyniku podziału działki nr [...] na dwie nowe działki o numerach [...] oraz [...]. T. K., we wniosku złożonym w dniu 15 czerwca 2016 r. zadeklarował stan sprzed zmian dokonanych w ewidencji gruntów i budynków. W trakcie kontroli administracyjnej wykonanej w dniu 14 października 2016 r. ujawniony został błąd, który stanowił, że zadeklarowana przez T. K. działka o numerze [...] nie występuje w bazie referencyjnej. Z akt sprawy prowadzonej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. nie wynika, aby organ ten wezwał rolnika do wyjaśnienia tej nieprawidłowości. Dopiero w dniu 16 maja 2017 r. T. K. dokonał zmian we wniosku, wykazując prawidłowe dane ewidencyjne, tj. zadeklarował działkę o numerze [...], co umożliwiło wykrycie konfliktu kontroli krzyżowej pomiędzy nim, a T. H. Kolejno w dniu 16 sierpnia 2017 r. pracownik Biura Powiatowego ARiMR we W. poinformował Biuro Powiatowe ARiMR o stwierdzonym błędzie, w konsekwencji czego w dniu 19 września 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowił wznowić postępowanie w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, stosownie do art. 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31 lipca 2014 r., str. 69, ze zm.) wszczęto odpowiednią procedurę, by wyjaśnić, który z rolników jest faktycznym użytkownikiem spornej nieruchomości. Opóźnienie w procedowaniu wniosku T.K. spowodowało, że wykrycie błędu kontroli krzyżowej było niemożliwe w trakcie trwania postępowania w sprawie przyznania płatności skarżącemu. Niemniej winy braku dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego nie sposób przypisać Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR. Poszczególni kierownicy biur powiatowych ARiMR są bowiem odrębnymi i niezależnymi organami administracji publicznej. Zatem w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania w zakończonej ostateczną decyzją administracyjną sprawie przyznania skarżącemu płatności na 2016 rok. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu wewnętrznej sprzeczności zaskarżonej decyzji. Materiał dowodowy w sprawie został oceniony z poszanowaniem art. 80 k.p.a., a wynika z niego, że T. K. prowadził gospodarstwo rolne od 2010 roku, w tym składał wnioski o przyznanie płatności do spornej nieruchomości. Prawodawstwo oraz judykatura nie nakładają na rolnika obowiązku posiadania własnego parku maszynowego, kładą zaś nacisk na to, aby posiadał on decyzyjność w zakresie swobodnego gospodarowania gruntem. Co do roli J. K. wskazano, że występuje on jako pełnomocnik T. K. Działanie strony za pośrednictwem pełnomocnika należy do jej praw, i może zostać wyłączone jedynie, gdy czynność musi być dokonana wyłącznie przez stronę, czego nie narzucają przepisy ustawy o płatnościach. Pomimo, iż co do zasady dokumenty urzędowe, w tym sporządzone w formie aktów notarialnych, korzystają z domniemania prawdziwości oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, to domniemania te mogą być obalone w konfrontacji z innymi środkami dowodowymi. Tymczasem okoliczność wydzierżawienia spornych gruntów na rzecz T. K., w tym w formie umowy ustnej, została potwierdzona przez D. O. m.in. w zeznaniach z dnia 5 marca 2019 r. W kontekście prawodawstwa regulującego zasady przyznawania płatności obszarowych, prawo własności do zasiewów na danym gruncie np. wywodzone z treści art. 48 Kodeksu Cywilnego, jak również posiadanie rzeczy w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego nie stanowią wystarczającej przesłanki do przyznania dopłat nowemu nabywcy tych gruntów. Co do postanowień poszczególnych umów, na mocy których przekazywane było prawo własności do działki nr [...] podkreślono, że ich postanowienia nie są bezpośrednio wiążące dla organów ARiMR, ponieważ, jak już wskazano, prawo do płatności obszarowych nie jest związane z tytułem prawnym. Organ odwoławczy uznał przy tym, że m.in. w związku z brakiem informacji na temat obciążenia nieruchomości prawami osób trzecich skarżący, ubiegając się o przyznanie płatności do spornych gruntów działał w dobrej wierze. Z uwagi na tę okoliczność odstąpił od stosowania wobec skarżącego kar administracyjnych związanych z przedeklarowaniem powierzchni, tzw. sankcji wieloletnich. Nie sposób zaprzeczyć, że skarżący wziął sporną nieruchomość w dzierżawę nie tylko celem uzyskania bezpośrednich, ale także z zamiarem jej rolniczego użytkowania. Niemniej z materiału dowodowego w sprawie wynika, że zdecydowaną większość zabiegów agrotechnicznych przeprowadził T. K., w tym posiadał grunty rolne objęte konfliktem w kluczowej dla oceny stanu posiadania dacie, tj. w dniu 31 maja 2016 r. Osoba ta nie tylko dokonała zasiewu roślin, ale też wykonywała szereg prac przygotowujących grunt pod uprawę, co w przypadku ozimin miało już miejsce jesienią 2015 roku, natomiast w zakresie roślin jarych - wiosną 2016 roku. W tych okolicznościach organ odwoławczy, z uwagi na odmienne rozstrzygnięcie co do nałożenia na skarżącego sankcji, wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję z dnia 21 kwietnia 2020 r. T. H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił jej: wydanie bez podstawy prawnej; naruszenie przepisów postępowania: art. 16 § 1 k.p.a. oraz dowolne i sprzeczne z zasadami art. 80 k.p.a. ustalenie, że w dniu 31 maja 2016 r. posiadaczem nieruchomości był T. K. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej zawartych. Działanie takie ma umocowanie w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", stanowiącym, że co do zasady sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Kontroli Sądu poddana została decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 21 kwietnia 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok. W sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem (dodanym do ustawy z dniem 31 marca 2020 r.), w okresie, którym mowa w ust. 1, (w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID) organ lub podmiot może wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania /.../. O ile organ pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie wydał decyzję przed wejściem w życie tego przepisu, to decyzja organu odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2020 r. została wydana w okresie stanu epidemii i w okresie obowiązywania tego przepisu (obowiązywał do 16 maja 2020r. tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy Dz.U. z 2020r. poz.875). Zgodnie z powołanym przepisem art. 15zzs ust. 9, dopuszczalne było wówczas wydanie wyłącznie decyzji w całości uwzględniającej żądanie strony. W ocenie Sądu przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w okresie jego obowiązywania, żadne inne decyzje, poza uwzględniającymi w całości żądanie strony, nie mogły być w czasie trwania stanu epidemii wydane. Stan epidemii w sposób oczywisty ograniczał bowiem możliwości obrony swych praw przez strony postępowania administracyjnego, a więc tylko decyzja w całości uwzględniająca żądanie strony mogła zostać w tym czasie wydana – wówczas bowiem strona nie potrzebuje chronić swoich interesów. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że przepis ten nie odnosi się wyłącznie do możliwości wydania decyzji w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, ale także do decyzji wydanej w postępowaniu wszczętym z urzędu. Skoro przepisy tej ustawy przewidują w okresie obowiązywania stanu epidemii możliwość wydawania decyzji jedynie w całości uwzględniających żądanie strony, to a contrario możliwość wydania decyzji odmiennie (negatywnie) rozstrzygających o interesie strony została wykluczona. Tylko taka interpretacja powyższej normy pozostaje w zgodzie z założeniem racjonalnego ustawodawcy, które zabrania interpretowania norm w ten sposób, iż niektóre jej fragmenty uznaje się za zbędne. Interpretacja ta znajduje również uzasadnienie w wykładni celowościowej, skoro bowiem wspomniana ustawa została uchwalona w celu pomocy m.in. przedsiębiorcom w trudnych czasach epidemii, to przejawem takiej pomocy jest również ograniczenie możliwości wydawania przeciwko nim niezgodnych z ich interesem (żądaniem) decyzji administracyjnych. Przyjęcie innej wykładni prowadziłoby do wniosku, że art. 15zzs ust. 9 cyt. ustawy pozbawiony jest normatywnego znaczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 523/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy żądanie strony, zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, było jasne i nie wymagało zabiegów interpretacyjnych – skarżący żądał uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postepowania w sprawie. Zaskarżona do Sądu decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 21 kwietnia 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. z pewnością nie uwzględniała zatem żądania strony, wręcz przeciwnie, pozbawiała stronę skarżącą określonych uprawnień. Ta okoliczność dodatkowo przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 15zzs ust. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W konsekwencji Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych skargi, bowiem ich rozpoznawanie należało uznać za przedwczesne. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., na które składają się: uiszczony wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).