III SA/Gd 679/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor sądowy WSA Adam Osik, Protokolant: Referent Agnieszka Gross, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 października 2025r. nr SKO Gd/4652/24 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Władysławowa z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr RIiGK.72303.102.2.2022.PG; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej M. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "organ odwoławczy" lub "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej: "strona" lub "skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta Władysławowa z dnia 14 sierpnia 2024 r., odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej - ul. [...], na działkę nr [...](obr. [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy, mając na uwadze treść art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 889, dalej: "u.d.p.") wyjaśnił, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, a zatem organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Granice uznania administracyjnego wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrola decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego polega na ocenie, czy organ rozpatrujący sprawę rozstrzygnął ją na podstawie odpowiednich przepisów prawa, czy przepisy te zostały właściwie zinterpretowane, a także czy organ zebrał i rozpatrzył wszystkie istotne dla sprawy dowody i okoliczności. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Miasta Władysławowa zastosował w sprawie odpowiednie przepisy prawa, dokonując ich prawidłowej wykładni. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, dlaczego okoliczności sprawy przemawiają za odmową wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu. Powołaną przez organ okolicznością jest przede wszystkim planowana budowa obwodnicy W. i J., która ma zostać zrealizowana tam, gdzie aktualnie przebiega ul.[...], tzn. droga, z której strona chciałaby wybudować zjazd na swoją nieruchomość. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, z jakich powodów planowana inwestycja drogowa nie pozwala na zlokalizowanie zjazdu zgodnie z wnioskiem strony. Wskazał w szczególności na to, że wnioskowany zjazd jest sprzeczny z wytycznymi projektowanej inwestycji drogowej. Nadto wybudowanie zjazdu z nieruchomości przylegającej do drogi o dopuszczalnej prędkości 100 km/h mogłoby skutkować zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem Kolegium organ rozpatrujący wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu ma obowiązek wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – a w tym także przyszłe inwestycje drogowe. Stwierdzając, że projektowany przez stronę zjazd jest sprzeczny z założeniami planowanej inwestycji drogowej, organ - w ocenie Kolegium - może odmówić stronie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Innymi słowy, niezgodność wnioskowanego zjazdu z projektem drogi stanowi wystarczający powód odmowy zezwolenia na wybudowanie zjazdu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za odmową wydania zezwolenia jest aktualny stan drogi na odcinku, gdzie strona planuje wybudować zjazd, a w szczególności to, że droga w tym miejscu przebiega niezgodnie z granicami pasa drogowego. Zezwolenie na lokalizację zjazdu mogłoby więc skutkować naruszeniem praw osób trzecich. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że nie może przyznać racji stronie. W zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji w wystarczającym stopniu rozpatrzył istotne dla sprawy okoliczności i omówił powody, dla których zezwolenie nie może zostać wydane. Organ rozpatrujący wniosek ma obowiązek ocenić dopuszczalność lokalizacji zjazdu również w kontekście planowanych inwestycji. Nawet więc jeżeli w momencie złożenia wniosku (2022 r.) inwestycja nie była jeszcze zaplanowana, to okoliczności sprawy organ winien jest ocenić nie na dzień złożenia wniosku, a tylko na dzień wydania decyzji. Organ odwoławczy podniósł także, że pełnomocnik strony słusznie wskazuje, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi aktu prawa. Okoliczność ta jednak nie ma w sprawie znaczenia wobec faktu, że ulica [...] ma przyszłości stanowić obwodnicę W. i J., a także część większej inwestycji planowanej przez samorząd województwa pomorskiego. Lokalizacja zjazdu na nieruchomość strony jest niezgodna z założeniami planowanych inwestycji i mogłaby powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kolegium dodało, że organ nie ma obowiązku zezwolić na lokalizację zjazdu, gdyż decyzja wydawana na podstawie art. 29 u.d.p. jest decyzją uznaniową. W skardze do WSA w Gdańsku skarżąca zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zarzuciła: 1. naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego CHP – 7 w którym nieruchomość skarżącej jest określona jako przeznaczona pod zabudowę rekreacyjną, poprzez ich niezastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, poprzez: nierozważenie całokształtu materiału dowodowego w sprawie oraz stanu faktycznego, a przez to dopuszczenie się błędu w ustaleniach faktycznych co do okoliczności sprawy, w tym pominięcie okoliczności nie wykonania przez Burmistrza Władysławowa wytycznych zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 maja 2024 r., wydanej w sprawie o sygn. akt: SKO Gd/2507/23 zobowiązujących organ I instancji do: -wyjaśnienia w sposób wyczerpujący, w jaki sposób zaplanowany zjazd zagrozi bezpieczeństwu ruchu, jak również wskazanie w jaki sposób planowany zjazd nie będzie spełniał wymogów wskazanych w rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych, -wyjaśnienia w sposób wyczerpujący i przekonujący, z jakiego powodu nie jest możliwym wydanie zgody na lokalizację zjazdu w przypadku drogi publicznej nieurządzonej i przebiegającej w sposób odbiegający od przebiegu pasa drogowego, -wskazania, jakie konkretnie zapisy w dokumentach planistycznych sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu z terenu działki nr [...] na ulicę [...] i wskazują na konieczność uzyskania dostępu do drogi publicznej w inny sposób aniżeli poprzez zlokalizowanie bezpośredniego zjazdu z tej działki na ulicę [...]. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz.U z 2024 r. poz.935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję na podstawie wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że narusza ona prawo materialne w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowił przepis art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (art. 29 ust.5 u.d.p.). Tak skonstruowane przepisy wskazują na to, że wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu lub jej odmowa następuje w ramach uznania administracyjnego. Nie określając w ustawie przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządcy drogi zgody na lokalizację zjazdu publicznego, ustawodawca pozostawił mu swoisty dyskrecjonalny luz. Uznanie administracyjne nie ma jednak charakteru nieograniczonego, a jego granice wyznaczane są w oparciu o art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), tj. przez interes społeczny, słuszny interes obywateli, a w niniejszej sprawie, co istotne, także w oparciu o wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zasady lokalizowania zjazdów z nieruchomości na drogi publiczne i ograniczenia w tym zakresie zostały uregulowane w przepisach §54 – 56 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518 ze zm.). Wśród przepisów zawierających szczególne ograniczenia lokalizacji zjazdów znajduje się, mający znaczenie ogólne, przepis §55 ust. 2, który stanowi, że zjazdu nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest zatem podstawowym kryterium istotnym dla oceny wniosku o wyrażanie zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i ograniczającym uprawnienia właściciela działki dotyczące swobodnego korzystania z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Nie budzi przy tym wątpliwości, że uznaniowość w podejmowaniu decyzji podlega specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym" bądź niekontrolowanym działaniu administracji (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 3427/18). Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, że okolicznością przemawiającą za odmową wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu była planowana budowa obwodnicy W. i J., która ma zostać zrealizowana tam, gdzie aktualnie przebiega ul. [...], tzn. droga, z której strona chciałaby wybudować zjazd na swoją nieruchomość. Organ odwoławczy wskazywał w szczególności na to, że wnioskowany zjazd jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz z wytycznymi projektowanej inwestycji drogowej. Wybudowanie zjazdu z nieruchomości przylegającej do drogi o dopuszczalnej prędkości 100 km/h mogłoby skutkować zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Trafne jest jednak stanowisko strony skarżącej, która podnosi, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmawiającej przyznania jej uprawnienia do budowy zjazdu, skoro nie należy ono do aktów prawa miejscowego. Przeznaczenie określonych gruntów na konkretne cele następuje bowiem dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mającym rangę źródła prawa. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. ) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium jest jednak aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy, ustala lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma charakteru normatywnego, nie stanowi prawa miejscowego i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów oprócz organów administracji publicznej. Na marginesie należy wskazać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w ramach udzielonej radzie gminy kompetencji uchwałodawczej brak jest uprawnienia dla organu planistycznego do decydowania o lokalizacji zjazdu (zob. w tej materii wyrok WSA w Olsztynie z 21 maja 2024 r.; sygn. akt II SA/Ol 184/24). Powyższe leży bowiem w kompetencji innego organu, a mianowicie zarządcy drogi, który zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. uprawniony jest do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, byłoby sprzeczne z uregulowaniem zawartym w art. 29 u.d.p. Ustalenia planu nie mogą odnosić się do lokalizacji konkretnych zjazdów i wjazdów (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 kwietnia 2011 r.; II OSK 109/11; z 12 kwietnia 2017 r.; II OSK 2097/15; z 29 marca 2022 r.; II OSK 981/21). Skoro zatem nawet miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zawierający normy prawne, nie może być owym "wymogiem technicznym", którym ma się kierować zarządca drogi rozpatrując wniosek właściciela nieruchomości o zgodę na lokalizację zjazdu, to tym bardziej zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić uzasadnienia dla decyzji odmawiającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Zarządca drogi zobowiązany jest dokonać indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z punktu widzenia zapewnienia na niej bezpieczeństwa ruchu. Ocena ta dotyczyć musi jednak aktualnej sytuacji faktycznej i prawnej. Z akt sprawy wynika, że ulica [...], na którą skarżąca zamierza zrealizować zjazd jest obecnie nieurządzoną drogą publiczną. Organ nie przywołał również żadnych faktów świadczących o tym, że obwodnica W. i J. jest aktualnie realizowana lub że jej powstanie wynika z obowiązujących aktów prawnych. Wymaga podkreślenia, że treść art. 29 ust. 4 u.d.p. wskazuje, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia "ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne", a nie inne powody, niezależnie od tego, jak ważka w ocenie organu jest ich natura. Organ będący zarządcą drogi, orzekając w sprawie określonej w art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., jest związany wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu (praworządności) nakładającą na niego obowiązek działania na podstawie i w granicach przepisów prawa. Trudno podzielić argumentację organu pierwszej instancji o "długoterminowym interesie publicznym" oraz że związku z budową przyszłej obwodnicy "zjazdy mogą być ograniczone do minimum", skoro budowa obwodnicy na przedstawionej przez organ trasie jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Jak podnosi słusznie skarżąca, aktualnie mamy do czynienia jedynie z planami czy zamierzeniami perspektywicznymi przewidzianymi do realizacji w nieokreślonej prawnie przyszłości. Tymczasem skarżąca ma, wynikające z jej statusu właściciela nieruchomości, prawo do budowy zjazdu na drogę publiczna. Skoro organy obu instancji nie powołały się na żadne okoliczności wskazujące na istniejącą w aktualnym stanie faktycznym i prawnym możliwość zagrożenia bezpieczeństwa ruchu przez budowę przez stronę skarżącą zjazdu z jej nieruchomości na drogę publiczną to brak było podstaw do odmowy wyrażenia przez organ wymaganej zgody. Na marginesie wskazać należy, że art. 29 ust. 4 u.d.p. przewiduje możliwość wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego na czas określony. Z możliwości tej skorzystać może zarządca drogi w sytuacji, gdy w konkretnej, wymiernej perspektywie czasowej przewidywane jest zajście okoliczności faktycznych lub prawnych, które w świetle obowiązującego prawa uniemożliwią dalsze istnienie zjazdu. Konkludując, w sprawie doszło do istotnego naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 29 ust. 4 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Ponownie rozpatrując sprawę organ rozważy, czy w analizowanym przypadku występują określone przepisami prawa aktualne przesłanki uniemożliwiające lokalizację zjazdu z ul. [...] do działki skarżącej. Organ powinien mieć przy tym na względzie wyrażoną powyżej ocenę prawną. Organ rozważy także argumenty skarżącej dotyczące zjazdów prowadzących do nieruchomości sąsiednich mając na względzie konieczność równego traktowania podmiotów pozostających w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Wobec uwzględnienia skargi orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.